EL PLANEAMIENTO URBANÍSTICO CONTRA EL TERRITORIO: DESENCUENTROS ENTRE PLANEAMIENTO URBANÍSTICO, TERRITORIO Y PAISAJE TRADICIONAL. EL CASO DE LA COMARCA DE SAYAGO

2.1. El paisaje cultural y la estructura territorial agraria de los municipios en la comarca de Sayago.

Las claves para el entendimiento del paisaje radican en diferentes capas o escalas, el proyecto sobre el mismo estriba en la comprensión acerca de su trabazón: escala del territorio, escala urbana, escala de la arquitectura…, lo que requiere en primer lugar un análisis sobre sus referencias como los límites, las piezas que lo componen, las trazas genéricas, las preexistencias históricas, los usos y gestión económica, la forma, etc. (Prada, 2020Prada, E.I. (2020): Guía Metodológica del Paisaje Cultural Transfronterizo Hispanoportugués: el caso de Aliste y Sayago. Proyecto: Patrimonio Cultural en Comun (0145_PATCOM_2_E). Programa Interreg España-Portugal 2014-2020.).

La identificación de patrones sobre su disposición espacial y temporal en un sentido diacrónico y sincrónico conlleva el análisis de su cristalización como paisaje y requiere de una representación, o de varias, para comprender las reglas que lo rigen (Prada, 2014 bPrada, E.I. (2014 b): Sayago, paisaje fuente o la construcción del lugar en la frontera hispanoportuguesa. En Atlas de los paisajes agrarios de España. Madrid. Ministerio de Agricultura. Alimentación y Medio Ambiente. ).

Autores como Costa (1915)Costa, J. (1915): Colectivismo agrario en España. Madrid. Biblioteca Costa. o Cabo Alonso (1956)Cabo Alonso, Á. (1956). El colectivismo agrario en Tierra de Sayago. En Estudios Geográficos, 65, pp 593-658. analizaron la organización comunal de los pueblos sayagueses y su colectivismo agrario que ha definido una de las características esenciales de su paisaje. La estructura territorial de los municipios sayagueses contiene por tanto unos rasgos concretos que la singularizan, unas unidades de paisaje identificables en torno a los núcleos de población: 1. los cortineos o campos cercados, 2. los comunales o campos abiertos y 3. la dehesa, la gran finca de aprovechamiento agrosilvopastoril, que al modo de trazas concéntricas envuelven a los núcleos de población en una cadencia de propiedad privada-comunal-privada identificándose con su patrimonio material e inmaterial, un paisaje que constituye en sí mismo un recurso en el sentido que lo reconoce el Convenio Europeo del Paisaje (Prada, 2014 aPrada, E.I. (2014 a). Dibujando el paisaje que se va. Un modelo espacial del patrimonio agrario. Madrid. Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente. ).

Se trata de referentes territoriales y simbólicos del hombre que en su actividad ha generado este paisaje, una síntesis de un sistema de relaciones de materia y energía con la sociedad que habitaba el territorio. Este sistema se fundamenta en la antigua obligación comunal de la siembra conjunta por parte de todos los vecinos de un municipio y los cultivos fijos en barbecho de rotación bienal distribuidos en dos zonas localizadas para compatibilizar las actividades agraria y pecuaria. La casa establece relaciones con este entorno territorial y otro más próximo, el urbano, a través del adosamiento de sus volúmenes a los cercados adyacentes: las cortinas, tierras de cultivo cerradas con pared de piedra seca con las que constituyen una unidad agropecuaria, la unidad básica de colonización del territorio que subsiste en este ámbito geográfico hasta bien entrado el s. XX (Prada, 2019).

Los elementos básicos de la estructura tradicional del terrazgo sayagués y los tipos de paisaje que se dan a partir y en torno a los núcleos de población se diferencian según la siguiente clasificación:

En el ejemplo de la figura 2 se observan, para el caso concreto de Escuadro, estos tres tipos de paisaje alrededor de su casco urbano. Se observan también los valles comunales coincidentes con cañadas y vías pecuarias y el monte comunal que ocupa las tierras abiertas. Tanto los campos comunales como la dehesa estaban sometidos al sistema de rotación de cultivos, de año y vez con la partición en dos hojas a partir de los caminos -una de pan y otra de barbecho- para las tierras abiertas y de rotación al tercio para la dehesa.

Aunque queda al margen del hilo argumental principal de este artículo, es conveniente destacar cómo tradicionalmente, los ritmos del ciclo agrícola daban lugar a los diferentes tipos de paisaje, existiendo una íntima relación entre tiempo y espacio. El sustrato histórico supone el reflejo de prácticas espaciales en las que el tiempo, el movimiento, desempeñan unas pautas con relación a los ciclos anuales, que se representan como un conjunto de estaciones ligadas a actividades y prácticas tales como el pastoreo móvil, asociado a la ganadería extensiva y trashumante que conserva la biodiversidad a través de los recorridos por las vías pecuarias y trazados camineros de este espacio de frontera, espacio que va ligado a los símbolos que lo acompañan, a los nombres de los caminos, de los parajes, así como a las referencias sensoriales del cuerpo cuyo centro es la casa.

2.2. La escala urbana: morfología alveolar y dispersa.

La estructura espacial del territorio refleja la estructura social, poniéndose esto de manifiesto en las tipologías arquitectónicas que conforman los núcleos de población. En la comarca de Sayago, estos grandes rasgos se fijaron en los siglos XV y XVI, cuando la propiedad familiar estaba constituida por lo que se denomina “corte entera” o “heredad”, que en Sayago se organizaba por “una casa con un cortinal, un herreñal, un prado y una tierra de pan llevar”, entendiéndose tal heredad como unidad básica de aprovechamiento agrícola. La heredad suponía la unidad elemental de colonización del territorio, unidad que define la característica esencial de este paisaje agrario, al tiempo que representa el nexo de unión entre todas las escalas o categorías de este espacio socialmente construido y comprendido como un sistema (Prada, 2014 aPrada, E.I. (2014 a). Dibujando el paisaje que se va. Un modelo espacial del patrimonio agrario. Madrid. Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente. y bPrada, E.I. (2014 b): Sayago, paisaje fuente o la construcción del lugar en la frontera hispanoportuguesa. En Atlas de los paisajes agrarios de España. Madrid. Ministerio de Agricultura. Alimentación y Medio Ambiente. ).

Como consecuencia de estas estructuras ganaderas históricas, son mayoritarias en el ámbito que nos ocupa las casas con huerto o tierra de cultivo anejo -cortino-, que al modo de huecos, alveolos o células ni regulares ni ortogonales, estructuran la organización urbana dispersa de las aldeas en las trazas centrales del cortineo como ya se hemos señalado, disponiendo además de derechos de pasto y leña en los comunales.

En las figuras 3 y 4 -correspondientes a Torregamones y Escuadro- se observa cómo la morfología alveolar dispersa de los núcleos ganaderos de Sayago, se refleja en las tierras de cultivo, las cortinas y edificaciones diseminadas entre ellas. Los cercados que delimitan constituyen las paredes, muros de mampuesto con amplias curvas al igual que sucede en todas las geografías ganaderas (Prada, 2014 aPrada, E.I. (2014 a). Dibujando el paisaje que se va. Un modelo espacial del patrimonio agrario. Madrid. Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente. y bPrada, E.I. (2014 b): Sayago, paisaje fuente o la construcción del lugar en la frontera hispanoportuguesa. En Atlas de los paisajes agrarios de España. Madrid. Ministerio de Agricultura. Alimentación y Medio Ambiente. ). Se trata de una estructura en mosaico con su lógica interna de funcionamiento basada en la unidad agraria de explotación: vivienda, dependencias anejas y tierra de cultivo asociada, que da continuidad a través de los caminos al resto del territorio agrosilvopastoril, una infraestructura o red interconectada de elementos naturales y culturales que mantiene funciones ecológicas y de biodiversidad.

A partir de la célula elemental, un conjunto de “casas”, “cortes enteras” o “heredades”, dispuestas en torno y a lo largo de los caminos, se conforman los barrios o pagos - figura 5- y la concentración de estos, a su vez, ordenan la aldeas o asentamientos que se distribuyen como agrupaciones laxas, con casas separadas en un elevado porcentaje que quedan entre otras edificaciones como casetos o carreteros, huertos o cortinos y entre caminos (Ibidem).

4.1 Gamones: el resultado de la aplicación directa de los criterios de la legislación urbanística autonómica.

Gamones es un pequeño municipio de 96 habitantes (2018) situado a tan sólo 15 km de la localidad portuguesa de Miranda do Douro y a 45 Km de la capital, Zamora, con las que se comunica a través de la carretera ZA-324 y E-82 respectivamente. Perteneciente al denominado por la costumbre Bajo Sayago, su estructura urbana es el resultado de la concentración de células individuales que constituyen la unidad básica de aprovechamiento agrario ligada a la vivienda, conformando a su vez pequeñas agrupaciones, los barrios: Barrio del Teso, Teso de Ana, Barrio de la Cabada, La Iglesia, La Fragua, Barrio de Las Lastras, Molino Crespo, etc. La reunión de edificaciones en torno a un cortineo irregular definido por los caminos ganaderos deja grandes alveolos sin edificar, característicos como hemos señalado del territorio sayagués. Todo el conjunto es atravesado de norte a sur por la carretera ZA-V-2210, que comunica con las localidades cercanas de Torregamones y Argañín, sin apenas influencia alguna en la morfología urbana.

Gamones carece de planeamiento urbanístico propio, por lo que resulta de aplicación directa en todo el municipio el artículo 67 del Decreto 22/2004, de 29 de enero, por el que se aprueba el Reglamento de Urbanismo de Castilla y León, de manera que nos sirve como ejemplo de este tipo de municipios en los que resulta de aplicación directa la legislación autonómica.

El Reglamento establece -dentro del capítulo V, dedicado en exclusiva al Régimen del suelo en terrenos sin determinaciones de planeamiento urbanístico- que estos terrenos, en tanto la clasificación del suelo no sea establecida por los instrumentos de planeamiento previstos por la legislación autonómica, deben considerarse incluidos en suelo urbano consolidado o en suelo rústico, conforme a los criterios señalados en el propio artículo 67: los del apartado 2 para el Suelo Urbano Consolidado y los de 3 para el Suelo Rústico. Según este apartado 2 del artículo 67, tienen la condición de suelo urbano consolidado los terrenos que cumplan las siguientes condiciones:

En la Figura 8 adjunta se ha representado la aplicación de estos criterios en el municipio de Gamones, considerando como dotadas plenamente de servicios las parcelas -cortinas- ya edificadas e incluidas dentro de la delimitación del suelo de naturaleza urbana según Catastro, a partir de las cuales se han definido las envolventes de 50 metros de distancia que marca el artículo 67.2. Como puede verse, el resultado de esta delimitación del suelo que puede considerarse como urbano en aplicación de los criterios legales, nada tiene que ver con la peculiar estructura alveolar característica del territorio de Gamones, lo que indica la poca propiedad de los criterios autonómicos para este tipo de estructuras urbanas como las de la comarca de Sayago.

4.2 Torregamones: los dispares efectos de una figura antigua de planeamiento municipal y de las Normas Subsidiarias Provinciales.

Torregamones es otro municipio también perteneciente al denominado por la costumbre Bajo Sayago que, enclavado a 14 Km de Mirando do Douro y 45 Km de Zamora capital, en 2018 contaba con 277 habitantes. Como en toda la comarca, la situación demográfica actual es el resultado de un proceso de pérdida continua de población que viene durando ya más de un siglo, desde el máximo de los 800 habitantes que tuvo en 1910, y que se acusó especialmente en las décadas de los años 60 y 70 (de 712 habitantes en 1960 pasó a 536 en 1970 y a 467 en 1981).

El municipio cuenta con unas Normas Subsidiarias de Planeamiento (NNSS), redactadas en 1992 y aprobadas definitivamente el 19 de julio de 1996, que sustituyen a un Proyecto de Delimitación de Suelo Urbano (PDSU) previo. Por tanto, sirve como ejemplo de municipio con una figura de planeamiento urbanístico propio, aunque anterior a la aprobación de la legislación autonómica en materia de urbanismo, y, por tanto, dentro del marco normativo clásico estatal.

La Memoria es consciente de las peculiaridades de la estructura territorial del municipio, y la describe así:

Más adelante distingue dentro de la edificación existente 4 tipologías principales:

El diagnóstico de las dinámicas demográficas e inmobiliarias que realizan las NNSS dibuja un panorama claramente recesivo, que la Memoria resume así: “de los datos sobre la evolución censal y los indicadores de la población, las previsiones hacia el futuro son negativas, pudiéndose establecer que se seguirá perdiendo población y, en situación límite, podría mantenerse la actual no siendo previsible, salvo circunstancias anómalas, que se verifique un cambio en esa tendencia” (Op. cit., p. 9).

4.2.1. Una delimitación de Suelo Urbano desmesurada en lo cuantitativo, pero relativamente ajustada en lo cualitativo.

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A partir de este entendimiento del territorio, la delimitación del suelo se realiza siguiendo los criterios del art. 10 del TR de la LS estatal de 1992, marco legal entonces vigente, pues -como se ha adelantado- aún no se había aprobado la normativa urbanística autonómica de Castilla y León³Ley 5/1999, de 8 de abril, de Urbanismo de Castilla y León y Decreto 22/2004, de 29 de enero, por el que se aprueba el Reglamento de Urbanismo de Castilla y León.: dotación efectiva de servicios, consolidación por la edificación en sus dos terceras partes (al tratarse de unas NNSS), y urbanización en ejecución del planeamiento, que -como veremos- se aplican de forma bastante estricta en el caso de Torregamones. Por otra parte, el trazado concreto del perímetro “se justifica por corresponder a áreas consolidadas por la edificación y cuyas tipologías están definidas por la costumbre y modos de edificación consuetudinarios y por los que, con modos y usos más modernos, están completamente urbanizados y disponen de una normativa sobre uso del suelo y edificación a través del PDSU” (op. cit., p.5) al que sustituían las NNSS.

El plano adjunto del estado de la red de abastecimiento en el momento previo a la redacción de las NNSS es un fiel reflejo de la peculiar estructura urbana alveolar de Torregamones, ilustrando cómo a principios de los 90 aún se mantenían numerosos espacios alveolares vacíos -cortinas-, resultado de la peculiar configuración histórica del territorio que, como hemos visto, caracteriza a la comarca de Sayago.

FIGURA 10.  PLANO DE INFORMACIÓN DE LAS NNSS DE TORREGAMONES: SERVICIO DE ABASTECIMIENTO DE AGUA⁴Las líneas muestran la red de abastecimiento de agua existente..

Fuente: Archivo de Planeamiento Urbanístico y Ordenación del Territorio de Castilla y León.

El resultado final de la delimitación -basándose en el PDSU previo y en aplicación estricta de los criterios legales para la clasificación del suelo mencionados- da como resultado una superficie total de Suelo Urbano delimitado de 27,2 Has: 4,2 Has calificadas como casco rural; 11,5 Has como extensión del casco; 4,8 Has como equipamiento y 10,9 Has como red viaria. A pesar de no haberse detectado necesidades de crecimiento en el diagnóstico, esta superficie es bastante generosa, y las propias NNSS la traducen en una capacidad de hasta 400 nuevas viviendas (aproximadamente unas 20 viv/Ha), que, comparadas con las 235 (171 principales y 37 secundarias) existentes en 1981, suponen capacidad suficiente para más que duplicar el número de habitantes.

La zonificación propuesta diferencia dos zonas:

Zona de “Casco Urbano”, sobre una superficie de 4,2 Has, que “corresponde a las parcelas de edificación más antigua de la población -cortinos, huertos, prados y cortinas-, desarrollada en manzana cerrada o alineada cerrada siguiendo el trazado irregular de caminos -vías pecuarias- transformados en calles -edificaciones más tierras de cultivo anejas o unidades básicas de aprovechamiento agrario-, con grandes espacios interiores de carácter agrícola -corrales-. El cerramiento se verifica mediante la edificación principal o secundaria y mediante cercas de alturas variables -paredes de piedra seca-. El uso es de vivienda, generalmente para una familia, con almacén para los aperos de labranza, garaje para vehículos y tractores y cobertizos para ganado. […]. Su emplazamiento sobre la parcela es variable según su posición en manzana cerrada con pequeños patios de luces, cerrada con patios de parcela más amplio o que contengan nave para el ganado o los aperos de labranza. La norma se abre a todas esas posibilidades con objeto de dar cobertura a lo existente y que lo nuevo pueda seguir esas pautas” (op. cit., p.7).

La zona calificada como “Extensión de Casco”, de 11,5 Has, asume “la tendencia que ofrece el núcleo actual en su crecimiento, que lo verifica adosándose a las sendas y caminos que lo comunica con su entorno rural, creando una edificación variada en su asentamiento sobre la parcela, desde adosadas a fachada a aislada dentro de la misma, con tipologías abiertas, con patio de parcela y naves y cobertizos amplios, la ordenanza permite esas tres formas: la edificación cerrada, la unifamiliar aislada y la industrial” (op. cit., p.7).

Además del Suelo Urbano, se clasifican otras 14,2 Has como Suelo Apto para Urbanizar (SAU), dividido en 3 sectores para uso industrial⁵En total se preveía suelo para 145 unidades de industria y almacenes, que se justificaba así: “El carácter fronterizo del municipio y el tránsito de vehículos que se genera a través de la carretera de Ricobayo a Miranda do Douro en Portugal, ha inducido al Ayuntamiento a delimitar Suelo Apto para Urbanizar en la confluencia de la citada carretera con la que une Torregamones, en una zona donde ya están emplazados algunos servicios a la carretera, destinándose a la implantación de industrias, almacenes e instalaciones terciarias que cubran la demanda del tráfico fronterizo, ayudando con ello a mejorar las condiciones económicas de la población municipal” (Op.cit., p.9).
De los 3 SAUs previstos sólo se ha aprobado la ordenación pormenorizada del situado al sur de la carretera, habiendo sido desclasificado en 2016 el suelo de los otros dos (SAU I-2 y SAU I-3, de 5,6 y 2,1 Has, respectivamente) en aplicación de la Disposición Transitoria Tercera de la Ley 7/2014..

Aunque, como se ha mencionado, la superficie clasificada como Suelo Urbano resulta bastante generosa y parece sobredimensionada respecto a la dinámicas demográficas e inmobiliarias de Torregamones, lo más relevante es cómo, sin embargo, las NNSS sí consiguieron respetar la estructura alveolar o de cortineo histórica del territorio como se aprecia en el plano de clasificación y en el de detalle de la parte noroeste del pueblo de las figuras 11, 12 y 13 adjuntas. En contra del mayor ajuste con el territorio que cabría supuestamente esperar de los criterios autonómicos con respecto a los estatales, y a pesar de su mayor antigüedad, la clasificación del suelo de Torregamones de acuerdo con los criterios estatales resulta más ajustada al modelo territorial que la anteriormente analizada del municipio de Gamones conforme la normativa autonómica vigente.

FIGURA 11.  PLANO DE CLASIFICACIÓN DEL SUELO EN EL TÉRMINO MUNICIPAL Y PLANO DE CLASIFICACIÓN Y CALIFICACIÓN DEL SUELO EN LA PARTE NOROESTE DEL NÚCLEO, NNSS DE TORREGAMONES DE 1996.

Fuente: Archivo de Planeamiento Urbanístico y Ordenación del Territorio de Castilla y León.

FIGURA 12.  ORTOFOTO DE DETALLE DEL NOROESTE DE TORREGAMONES.

Fuente: Vuelo Nacional de 1980-1986.

FIGURA 13.  ORTOFOTO DE DETALLE DEL NOROESTE DE TORREGAMONES.

Fuente: PNOA, 2017.

Hasta aquí la teoría: el relativo ajuste del modelo urbanístico propuesto con el modelo histórico tradicional del territorio sayagués. Pero, ahora cabe preguntarse por la capacidad efectiva de las NNSS para ordenar y controlar realmente las dinámicas urbanas que ha experimentado Torregamones desde 1992. La comparación de las ortofotos del Vuelo Nacional de 1980-1986 y la del PNOA de 2017 muestra una realidad mucho menos halagüeña: aunque pervive la estructura alveolar, han aparecido no pocas edificaciones -sobre todo naves agropecuarias- fuera del perímetro delimitado por las NNSS.

No vamos a entrar en ello, pero es muy posible que algunas de estas edificaciones sean directamente ilegales y por tanto sirvan de ilustración a las dificultades de gestión de los pequeños municipios. Pero otras muchas no lo son, pues, aunque se ubican en Suelo No Urbanizable (SNU), lo hacen acogiéndose al régimen especial de “zonas de borde de núcleo” que las propias NNSS contemplaban en su artículo 5.4.1.

Lo que nos interesa destacar es cómo a pesar de que la clasificación del Suelo Urbano de Torregamones consiguiera preservar la identidad de su morfología tradicional en el casco urbano- y en particular su estructura de cortineo, alveolar- el régimen de “zonas de borde de núcleo” ha resultado especialmente pernicioso, desdibujando sobre todo el borde del pueblo.

A continuación, se analiza este régimen de forma detallada.

4.3 Escuadro: el completo desajuste del planeamiento urbanístico más reciente.

Ubicado en el suroeste comarcal, a la misma distancia de Miranda do Douro que de Zamora capital -unos 47 Km- se encuentra enclavado en el término de Almeida, perteneciendo al denominado Alto Sayago. Aunque en 1910 había llegado a alcanzar 1.838 habitantes, en 2018 ya sólo cuenta con 462, repartidos en dos núcleos: Almeida, con 438, y Escuadro -sobre el cual centraremos nuestro análisis- con sólo 24.

De los ejemplos aquí presentados, es el que cuenta con un planeamiento más reciente: concretamente unas Normas Urbanísticas Municipales (NUM) aprobadas definitivamente el 18 de septiembre de 2009 y, por tanto, ya plenamente dentro del marco legal autonómico.

Dadas las peculiaridades de la estructura urbanística tradicional de Almeida y Escuadro, es interesante conocer la lectura de la misma que hacen las NUM, para determinar si el planeamiento es consciente o no de dichas particularidades. Efectivamente la Memoria Informativa de las NUM reconocen en Almeida y Escuadro las claves principales identificativas de los municipios del territorio sayagués, que se describen así: “Los núcleos urbanos de Almeida responden a la estructura urbana propia de la comarca de Sayago, caracterizada por una organización en racimos y por la dispersión, con abundancia de vacíos en el interior de los mismos”. […] “En el núcleo de Escuadro son más numerosos los vacíos interiores -cortinos y cortinas- que en el caso Almeida, siendo su densidad edificatoria bastante menor. Las manzanas -antiguas casas de labranza- son de tamaño medio-pequeño, y la tipología predominante, la edificación entre medianeras” (Ayuntamiento de Almeida de Sayago, 2009: NUM. Memoria Informativa, pp. 46, 48Ayuntamiento de Almeida de Sayago (2009). Normas Urbanísticas Municipales.).

Para analizar la clasificación del suelo, lo primero es partir del conocimiento de los criterios empleados para la delimitación del Suelo Urbano en Almeida y Escuadro, que son criterios de la normativa autonómica entonces vigente, es decir, los del art. 23 del Reglamento de Urbanismo de Castilla y León de 2004⁷En su redacción original según el Decreto 22/2004, de 29 de enero, por el que se aprueba el Reglamento de Urbanismo de Castilla y León decía:
Artículo 23 Criterios de clasificación.
“1.- El suelo urbano es el conjunto de terrenos ya urbanizados o incorporados al proceso de urbanización. A tal efecto deben clasificarse como suelo urbano los terrenos que formen parte de un núcleo de población y cumplan además alguno de los siguientes criterios:
a) Criterio de dotación de servicios: que los terrenos cuenten con acceso integrado en la malla urbana y con servicios de abastecimiento de agua, saneamiento y suministro de energía eléctrica. Tanto el acceso como los otros servicios deben cumplir los siguientes requisitos:
1.º- Contar con condiciones suficientes y adecuadas para servir tanto a las construcciones e instalaciones existentes como a las que prevea o permita el planeamiento urbanístico, sin perjuicio de que hayan existido en el pasado o de que se prevea su existencia futura.
2.º- Estar disponibles a una distancia máxima de 50 metros de la parcela, y en el caso del acceso, en forma de vía abierta al uso público y transitable por vehículos automóviles.
b) Criterio de consolidación: que los terrenos estén ocupados por la edificación en al menos la mitad de los espacios aptos para la misma conforme al planeamiento urbanístico. A tal efecto sólo pueden entenderse como espacios aptos para la edificación los terrenos que cuenten con acceso integrado en la malla urbana y todos los servicios citados en la letra anterior.
c) Criterio de previa urbanización: que los terrenos hayan sido urbanizados conforme a los procedimientos establecidos en la normativa urbanística vigente en su momento, de forma que cuenten con acceso integrado en la malla urbana y todos los servicios citados en la letra a)”.
Posteriormente, este artículo 23 se modificó mediante el Decreto 45/2009, quedando su parte referida al Suelo Urbano -aún vigente- con el siguiente tenor literal:
“1. El suelo urbano es el conjunto de terrenos ya urbanizados o incorporados al proceso de urbanización. A tal efecto deben clasificarse como suelo urbano los terrenos integrados de forma legal y efectiva en la red de dotaciones y servicios de un núcleo de población, y que por tanto cuenten con acceso público integrado en la malla urbana, y servicios de abastecimiento de agua, saneamiento y suministro de energía eléctrica. Tanto el acceso como los servicios citados deben cumplir los siguientes requisitos:
a) Contar con condiciones suficientes y adecuadas para servir tanto a las construcciones e instalaciones existentes como a las que prevea o permita el planeamiento urbanístico, sin perjuicio de que hayan existido en el pasado o de que se prevea su existencia futura.
b) Estar disponibles a una distancia máxima de 50 metros de la parcela, y en el caso del acceso, en forma de vía abierta al uso público y transitable por vehículos automóviles”.: criterio de dotación efectiva de servicios urbanísticos básicos (hasta una distancia máxima de 50 m), criterio de consolidación u ocupación por la edificación al menos en la mitad de los espacios aptos para la misma, y criterio de urbanización previa conforme al planeamiento. Además, en la Memoria Vinculante (op. cit. p.12) se explican otros criterios complementarios a los legales anteriormente citados que -según se dice- también se consideraron en las NUM⁸Resulta -cuando menos- sorprendente el enunciado de estos criterios complementarios, en tanto en cuanto realmente no forman parte de los legalmente establecidos.: “tratar de incluir en el perímetro al número máximo de edificaciones sin perjuicio de excluir del mismo a aquellas que resulten aisladas o aquellas otras compatibles con su existencia en suelo rústico”, “excluir aquellas áreas que planteen problemas para la evacuación de las aguas usadas a la red de alcantarillado” e “incluir dentro del perímetro las vías desde las que se accede a los terrenos calificados”.

Una vez conocidos estos criterios, corresponde analizar su aplicación. Los diferentes planos de información recogen el estado de los servicios urbanísticos básicos en el momento de redacción de las NUM y permiten, por tanto, comparar cómo se aplicó el criterio de dotación efectiva de servicios urbanísticos básicos a partir de esta situación de partida inicial. En el núcleo de Escuadro que es objeto de nuestra atención, en dicho momento, la red viaria se encontraba pavimentada en su mayor parte (excepto algunas calles, como la de Arriba, Barrero, y la de Bermillo), siendo el material empleado el hormigón. Las redes de distribución de agua y saneamiento también daban servicio a la totalidad del núcleo de Escuadro, que, si bien contaba con un depósito de abastecimiento, carecía de estación depuradora o fosa séptica, produciéndose el vertido directo. La red de energía eléctrica cubría prácticamente la totalidad de las edificaciones con tendido aéreo, a base de postes y transformadores.

Como puede verse en el plano adjunto -correspondiente al abastecimiento-, dado este buen nivel de dotación de servicios existente, a la hora de aplicar en Escuadro los criterios legales de clasificación del suelo -que, como se sabe, son reglados-, la práctica totalidad de sus calles debieron ser consideradas como completamente dotadas de servicios y, por tanto, las parcelas que dan su frente a ellas, incluidas dentro del Suelo Urbano. De los otros dos criterios, el de urbanización previa en desarrollo del planeamiento no resultó de aplicación, por no existir planeamiento previo alguno. Respecto al criterio de consolidación -a pesar de no decirse nada al respecto en la Memoria- entendemos que tampoco condujo a la clasificación de más suelo que el delimitado anteriormente por dotación de servicios, al ser el grado de consolidación extraordinariamente bajo por la íntima imbricación de numerosas parcelas vacías -cortinas y cortinos- en la trama urbana.

A partir de esta clasificación del Suelo Urbano se establecieron dos zonas de ordenanza (op. cit, p.14), para cada una de las cuales se definen los parámetros de parcela mínima, posición de la edificación con respecto a las alineaciones y los linderos, ocupación, condiciones estéticas e higiénicas, usos, etc.

La primera Zona de Ordenanza pretendía dar respuesta a la tipología de edificación alineada a vial y entre medianeras, como la más característica de los cascos tradicionales de Almeida y Sayago. Dentro de ella se marcaron dos niveles:

La segunda Zona de Ordenanza se proponía para regular las tipologías más recientes, generalmente unifamiliares aisladas en las áreas de borde de los núcleos urbanos.

La extensión de las zonas en las NUM es la siguiente: la Zona 1 con Nivel 1 ocupa una extensión de 42,7 Has; la de Nivel 2, 11,6 Has; y 42,1 Has, la Zona de Ordenación 2. Da una idea de la importancia otorgada por las NUM a cada una de ellas.

Con la aplicación de los criterios expuestos, el suelo clasificado como Urbano Consolidado en el municipio completo ocupa una extensión de 62,4 Has, 44 de ellas correspondientes a suelo edificable y el resto a dotaciones (14,5 Has sólo a viario, otras 3,4 a equipamientos y 0,5 a espacios libres); y el No Consolidado sólo 0,9 Has. Del total de 63,4 Has, 53,1 corresponden a Almeida y 10,2 a Escuadro. En Escuadro, del total del Suelo Urbano Consolidado, un 22% corresponde a viario y un 78% a parcelas edificables.

Como también ocurriera en el ejemplo de Torregamones, este dimensionado de suelo resultante es claramente desproporcionado con respecto a las necesidades objetivas identificadas por las NUM. Pero, en este caso de Escuadro, además del desajuste cuantitativo, aún resulta más grave el cualitativo. El resultado final de la aplicación de los criterios legales contrasta fuertemente con el suelo incluido dentro del parcelario de urbana de Catastro antes de redactarse las NUM, que puede verse abajo. En este plano sólo aparecen como urbanas a efectos catastrales las parcelas realmente edificadas, agrupadas en pequeños barrios compactos que aglutinan pequeños conjuntos edificados como hemos expresado al comienzo del presente trabajo. A pesar de ser sólo una delimitación catastral, se observa una fiel correspondencia con el levantamiento de las tipologías tradicionales que hicieron las propias NUM.

Por el contrario, la comparación entre estos planos y la clasificación del suelo realizada por la NUM, o con el catastral de 2019 que recoge ésta, permite apreciar el sinsentido de la delimitación de suelo propuesta por las NUM. Al ser ésta el resultado de la aplicación estricta de los criterios legales vigentes, en el fondo lo que se pone de manifiesto es el sinsentido y la falta de adecuación de estos criterios legales para un núcleo como Escuadro. La misma conclusión se obtiene de la comparación con la ortofoto.

Al revés de lo que suele ser habitual, la mayor parte de la trama incluida como Suelo Urbano en Escuadro, aunque cumple el criterio de dotación (extendiéndose además al margen de disponibilidad en los servicios de 50 m que permite la normativa castellano-leonesa), no llega a cumplir el de consolidación. La cuestión es relevante, porque hay que recordar que el procedimiento propuesto por la Instrucción nº 12 de 1979⁹Instrucción nº 12, de junio de 1979, de la Dirección General de Acción Territorial y Urbanismo: Proyectos de Delimitación de Suelo Urbano: alcance y objetivos.
Este documento puede considerarse el canon clásico en las técnicas de clasificación de suelo en España anterior a la aparición de la normativa autonómica. comenzaba (apartado 19) delimitando un primer perímetro conformado por “aquellos terrenos que constituyen el casco existente por encontrarse prácticamente consolidados por la edificación en su totalidad” para después delimitar las áreas consolidadas en más de un 50% por la edificación (apartados 20 y 21) y, finalmente, en las que no se alcanzase este grado de consolidación (apartado 22) aplicar el criterio de existencia o no de acceso rodado y servicios. Aunque esta secuencia de la Instrucción conducía finalmente al mismo resultado que su aplicación en orden inverso, mantenía al menos una lógica en la graduación de los indicios de transformación urbanística del suelo, comenzando por los terrenos más claramente urbanos -el “casco”- en los que solían concurrir ambos criterios de consolidación y urbanización. En un caso como el de Escuadro, donde la urbanización sobrevenida de las calles convierte en Suelo Urbano automáticamente a las cortinas, huertos y cortinos adyacentes, en aplicación directa -que es reglada y sobre la que no cabe por tanto discusión- de los criterios legales de la normativa castellano y leonesa, se pone claramente de manifiesto la inadecuación de estos criterios legales para municipios con este tipo de estructura urbana tradicional en la que hasta ahora coexistían de forma imbricada huertos y cortinas no edificadas y pequeñas agrupaciones edificadas entre ellas.