CARENCIA DE CRITERIOS DEMOGRÁFICOS EN LAS ZONIFICACIONES RURALES CONTRA LA DESPOBLACIÓN: EL PROGRAMA DE LA INVERSIÓN TERRITORIAL INTEGRADA (ITI) EN CASTILLA-LA MANCHA (ESPAÑA)

La Inversión Territorial Integrada

Junto a la puesta en marcha de la Ley, Castilla-La Mancha cuenta, desde 2016, con la Inversión Territorial Integrada (en adelante, ITI) como instrumento específico de lucha contra la despoblación en zonas rurales. Esta iniciativa surgió del Acuerdo de Asociación de España 2014-2020 que establecía las prioridades y la estrategia del estado de cara al disfrute de los Fondos Estructurales y de Inversión Europeos correspondientes a este periodo financiero. El Acuerdo, recogía en su apartado 3.1.2 el desarrollo de la Inversión Territorial Integrada como “instrumento establecido por la Unión Europea para facilitar acciones integradas en territorios que muestren serios síntomas de declive económico y despoblamiento” (Gobierno de España, 2014Gobierno de España (2014). Acuerdo de Asociación de España 2014-2020. Madrid, España: Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas., p. 341), fijando la posibilidad de desarrollo de las ITI a nivel pluri-regional o regional, siempre que se detectase la necesidad de plantear enfoques integrados y existiera un hecho diferencial que así lo justificara (Ruiz, 2020Ruiz, A.R. (2020). Primeras actuaciones contra el proceso de despoblamiento en Castilla-La Mancha: la Inversión Territorial Integrada (ITI). En Sempere, J.D; Cortés, C.; Cutillas, E. y Escandell, J.R. (eds.), Población y territorio. España tras la crisis de 2008, 87-102. Granada, España: Ed. Comares., p.93). El documento preveía el desarrollo de seis ITI en España: La ITI Azul, destinada a la Estrategia Atlántica; la ITI del Mar Menor, con el objeto de implantar una estrategia de gestión integrada en zonas costeras de ese ámbito; la ITI de la provincia de Cádiz, donde se establecían actuaciones especiales para superar la crisis económica y reforzar la situación de la provincia dentro del territorio andaluz; la ITI de la provincia de Teruel, como provincia representativa de los fenómenos de despoblamiento; la ITI de Jaén, con los mismos planteamientos que la de Cádiz; y la ITI de Castilla-La Mancha, donde el Acuerdo incidía en la baja densidad demográfica, en la dispersión territorial y en la dificultad orográfica como factores que justificaban la aplicación del Programa.

En 2016, y por acuerdo del Consejo de Gobierno de Castilla-La Mancha, se aprobó la estrategia de actuación de la ITI dividida en cuatro ejes (innovación, tejido económico, recursos ambientales y entorno humano), que articulaban hasta nueve líneas estratégicas de intervención (nuevas tecnologías, modernización y diversificación del sector agrario, desarrollo turístico, competitividad empresarial, economía sostenible, cuidado del medio ambiente, empleo y promoción sociolaboral, condiciones de vida para la población local, y formación). También, se delimitaron las cinco áreas prioritarias de actuación, cada una correspondiente a una provincia, donde se priorizaban los siguientes territorios (Mapa 1): ITI de Cuenca (toda la provincia, con especial interés por los municipios por debajo de los 2.000 habitantes); ITI de Guadalajara (toda la provincia, excepto los municipios del Corredor del Henares); ITI de Talavera de la Reina (en la provincia de Toledo e incorporado la Campana de Oropesa); ITI de Albacete (albergando a gran parte de la comarca de la sierra de Alcaraz, del Campo de Montiel y de la Sierra del Segura); e ITI de Ciudad Real, con sólo dos territorios: comarca de Almadén y comarca del Campo de Montiel. El resultado es la delimitación de una serie de ámbitos que presentan dinámicas de despoblación rural, pero que no guardan una escala o patrón territorial común, es decir, figuran provincias completas, como la de Cuenca, con provincias con excepcionalidades (Guadalajara); y en el caso de las comarcas, han sido los territorios Leader la principal referencia, como ocurre en la ITI de Almadén que coincide exactamente con el territorio donde opera la Asociación para el Desarrollo Sostenible de la comarca del mismo nombre. El hecho de que no exista una comarcalización oficial de Castilla-La Mancha compromete no sólo la eficacia de los instrumentos de la ordenación del territorio, sino también la toma de decisiones en materia demográfica, social, ambiental o económica.

Mapa 1 ÁMBITOS TERRITORIALES DE APLICACIÓN DE LA ITI EN CASTILLA-LA MANCHA Fuente: Elaboración propia a partir de la información de la Vicepresidencia primera del Gobierno Regional.

La ITI cuenta con un modelo de gobernanza propia mediante un Comité de Planificación, Coordinación y Seguimiento que se encarga de proponer y supervisar las actuaciones previstas, así como emitir informes o acciones que fomenten su desarrollo. El comité coordina los Subcomités Territoriales de Participación, uno para cada provincia de Castilla-La Mancha, que efectúan el seguimiento, el impulso y la coordinación de la ejecución de las medidas ITI en su ámbito de actuación. Estos Subcomités están integrados por diferentes representantes del tejido socioeconómico de la región, lo que garantiza la participación en la toma de decisiones.

En la página web creada al efecto por el Gobierno Regional figuran las actuaciones de interés que se han llevado a cabo, teniendo la posibilidad de consultarlas con un visor geográfico. Las actuaciones pueden ser de gestión directa, es decir, por medio de iniciativas de los órganos gestores del Programa; e indirectas, mediante convocatoria de subvenciones en régimen de concurrencia. Entre las actuaciones de gestión directa destacan las dedicadas a expresiones de interés en materia turística; la instalación de nuevas antenas para cobertura 4G y 5G; actuaciones en centros de mayores y personas con discapacidad; acciones en materia e intervenciones de regeneración medioambiental del suelo; y actuaciones en centros educativos. Entre las de tipo indirecto sobresalen los proyectos para la gestión de residuos domésticos, de construcción y de demolición; y proyectos de ahorro y eficiencia energética tanto en edificaciones de la administración local, como en el alumbrado público exterior. La asignación económica para poner en marcha las actuaciones ascendía a poco más de 507 millones de euros en el periodo 2014-2020, con presupuesto proveniente de los Fondos Estructurales y de Cohesión (FSE, FEADER y FEDER).

Planteamiento de objetivos

En el Mapa 1 observamos cómo la iniciativa cubriría en torno al 50% de la superficie regional y las dos terceras partes de los municipios de la región. Además, comprobamos la escasa relevancia de las vías de comunicación de gran capacidad (autovías y autopistas) en las áreas priorizadas, refrendando la situación de aislamiento que proponía la ITI en sus planteamientos iniciales. Descubrimos cómo amplias zonas de las provincias de Ciudad Real y de Toledo quedarían, en principio, fuera de la aplicación del Programa. Teniendo en cuenta que nos referimos a territorios de fuerte carácter rural, la pregunta de investigación reside en valorar hasta qué punto la despoblación está afectando a estas zonas excluidas de la ITI si consideramos aspectos estrictamente demográficos, y en consecuencia, enjuiciar el diseño territorial del Programa. Partimos de la hipótesis de que cualquier intento de actuación sobre el territorio debe basarse en la identificación de los parámetros que definan, de forma concreta, la despoblación. Este concepto se entiende como la pérdida de población de un territorio en un determinado intervalo de tiempo (Johnson y Lichter, 2019Johnson, K. M., Lichter, D. T. (2019). Rural depopulation: growth and decline processes over the past century. Rural Sociology, (84), 3-27. 10.1111/ruso.12266, p. 3; Pinilla y Saéz, 2017Pinilla, V., y Sáez, L. A. (2017). La despoblación rural en España: génesis de un problema y políticas innovadoras. Informes CEDDAR. Recuperado de http://sspa-network.eu/wp-content/uploads/Informe-CEDDAR-def-logo.pdf, p. 2; Ruiz y Ruiz, 2021Ruiz, A. R., Ruiz, F. (2021). Procesos de despoblación en la España interior. La provincia de Ciudad Real como ejemplo. AGER: Revista de Estudios sobre Despoblación y Desarrollo Rural (Journal of Depopulation and Rural Development Studies), (33), 183-213.10.4422/ager.2021.15, p. 5), por lo que deducimos que el análisis del cambio demográfico será uno de los factores fundamentales junto al estudio de la densidad de población, éste último vinculado con el despoblamiento.

Estos preceptos son la base de recientes aproximaciones académicas que analizan el cambio demográfico en España (Recaño, 2017Recaño, J. (2017). La sostenibilitat demogràfica de l’Espanya buida. Perspectives demogràfiques, 7. Recuperado de https://ced.cat/PD/PerspectivesDemografiques_007_CAT.pdf; Bandrés y Azón, 2021Bandrés, E. y Azón, V. (2021). La despoblación de la España interior. Madrid, España: Patronato FUNCAS.; Gutiérrez et al., 2020Gutiérrez, E.; Moral-Benito, E.; Ramos, R. (2020). Tendencias recientes de la población en las áreas rurales y urbanas de España. Madrid, España: Banco de España.; Molinero, 2022Molinero, F. (2022). Caracterización, representación geográfica y perspectivas del espacio rural de España. Mediterráneo Económico, (35), 19-44.; Gil, et al., 2023Gil, F.; Bayona, J.; Pujadas, I. (2023). Is Spanish depopulation irreversible? Recent demographic and spatial changes in small municipalities. Vienna Yearbook of Population Research, 21, 1-33. Recuperado de https://diposit.ub.edu/dspace/handle/2445/208903#:~:text=The%20results%20of%20a%20nine,whole%20starting%20to%20grow%20again.). En el primero, Joaquín Recaño ofrece una clasificación de tres tipologías de municipios en España (de resiliencia demográfica, de espacios de emigración y de despoblación irreversible) que surgen a partir de dinámicas como el envejecimiento poblacional, la emigración y la proximidad a espacios poblados (Recaño, 2017Recaño, J. (2017). La sostenibilitat demogràfica de l’Espanya buida. Perspectives demogràfiques, 7. Recuperado de https://ced.cat/PD/PerspectivesDemografiques_007_CAT.pdf, p. 3). En segundo lugar, la Fundación FUNCAS parte de diez indicadores, cinco demográficos y cinco económicos, empleando factores como el crecimiento poblacional, el grado de envejecimiento y la densidad de población (Bandrés y Azón, 2021Bandrés, E. y Azón, V. (2021). La despoblación de la España interior. Madrid, España: Patronato FUNCAS., p. 29). En el tercer caso, se analizan las tendencias de los ámbitos rurales y urbanos, atendiendo al crecimiento real como resultado de la relación entre crecimiento vegetativo y migraciones netas, sin obviar el tamaño municipal (Gutiérrez et al., 2020Esparcia, J.; Martínez, A., Querol, V. (2020).Reflexiones en torno al medio rural y la despoblación: La necesidad de superar la vieja política y avanzar hacia un enfoque transversal y una verdadera gobernanza multinivel. Revista de Treball, Economia i Societat 98–monográfica informe medio rural CES-CV, 1-7., pp. 26-31); mientras que Fernando Molinero habla de saldos de población desglosados en pérdidas y ganancias poblacionales, sin obviar el análisis de la densidad de forma diacrónica (Molinero, 2022Molinero, F. (2022). Caracterización, representación geográfica y perspectivas del espacio rural de España. Mediterráneo Económico, (35), 19-44., pp. 30-32). Por último, la despoblación a escala municipal es ampliamente estudiada por Gil, Bayona y Pujadas, atendiendo a los indicadores básicos del cambio demográfico que determinan hasta nueve tipos de áreas rurales (Gil et al., 2023Gil, F.; Bayona, J.; Pujadas, I. (2023). Is Spanish depopulation irreversible? Recent demographic and spatial changes in small municipalities. Vienna Yearbook of Population Research, 21, 1-33. Recuperado de https://diposit.ub.edu/dspace/handle/2445/208903#:~:text=The%20results%20of%20a%20nine,whole%20starting%20to%20grow%20again., p. 23).

Estos elementos también son definidos en la normativa impulsada por los gobiernos regionales, como es el caso de las deducciones impositivas en zonas rurales en riesgo de despoblación fijadas por el gobierno de Asturias o la mencionada Ley de Despoblación de Castilla-La Mancha que, basándose en aportaciones teóricas previas (Reig, Goerlich y Cantarino, 2016Reig, E.; Goerlich, F.J., Cantarino, I. (2016). Delimitación de áreas rurales y urbanas a nivel local. Demografía, coberturas del suelo y accesibilidad. Informes 2016. Bilbao, España: Fundación BBVA. Recuperado de: https://www.fbbva.es/publicaciones/delimitacion-de-areas-rurales-y-urbanas-a-nivel-local-demografia-coberturas-del-suelo-y-accesibilidad/; Vard, Willems, y Peters, 2005Vard, T.; Willems, E.; Peters, R. (2005): Use of the CORINE land cover to identify the rural character of communes and regions at UE level. Trends of some agri-enviromental indicators of the European Union.EUR 21669 EN. Luxemburgo, Luxemburgo: Oficina de Publicaciones de la Unión Europea.), emplea indicadores demográficos como el tamaño, la densidad y el cambio demográfico, acompañado de otras variables sobre actividad económica, cobertura de usos del suelo y de accesibilidad para delimitar zonas afectadas por la despoblación. Partiendo de estos indicadores demográficos, el objetivo es evaluar el diseño territorial que plantea la ITI en la Comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha. Los resultados se discutirán en clave de eficiencia territorial, es decir, estimando su significado para impulsar la cohesión territorial y su capacidad para revertir la despoblación a partir de un correcto diseño, aplicación y seguimiento de las políticas con impacto territorial (Farinós, 2008Farinós, J. (2008). Gobernanza territorial para el desarrollo sostenible: estado de la cuestión y agenda. Boletín de la Asociación de Geógrafos Españoles, (46), 11-32., p. 13). Consideramos que el esfuerzo del gobierno en poner en marcha una Ley concreta contra la despoblación, priorizando los territorios donde intervenir, supone una respuesta más en la búsqueda de esta clase de eficiencia.

Metodología

Se propone un análisis comparativo entre la zonificación oficial propuesta por la ITI y la resultante de la aplicación de distintas variables demográficas que han sido empleadas en recientes estudios en el territorio español, centrándonos en las realizadas a nivel autonómico. Nos ceñiremos a aquellas que estudian la despoblación desde una perspectiva multivariante, como las realizadas desde la comunidad científica y las administraciones públicas, en concreto, desde las Comunidades Autónomas.

Del primer grupo, son especialmente interesantes los trabajos de la Red de Áreas Escasamente Pobladas del sur de Europa (SSPA) y los realizados por la Cátedra AVANT de la Universitat de València. La Red SSPA presentó, en 2020, el Mapa 174 de zonificación de los municipios españoles sujetos a desventajas demográficas graves y permanentes (SSPA, 2020SSPA (Áreas escasamente pobladas del sur de Europa) (2020). Mapa 174. Zonificación de los municipios españoles sujetos a desventajas demográficas graves y permanentes. Zaragoza, España: Recuperado de: http://sspa-network.eu [consultado 16/mayo/2022].). En esta aportación se definen hasta cuatro tipos de situaciones demográficas en las que se podía encontrar un municipio español (buena, intermedia, grave y muy grave), a partir de 6 variables: altitud, pendiente media, densidad de población, índice de envejecimiento, porcentaje de población entre 0 y 4 años y evolución de la población entre 1991 y 2018. Los resultados reflejan que el 44% de los municipios españoles se encuentran en situación grave o muy grave, porcentaje que se duplica cuando se consideran los municipios de la red (SSPA, 2020SSPA (Áreas escasamente pobladas del sur de Europa) (2020). Mapa 174. Zonificación de los municipios españoles sujetos a desventajas demográficas graves y permanentes. Zaragoza, España: Recuperado de: http://sspa-network.eu [consultado 16/mayo/2022].). Por su parte, la Cátedra Avant aborda los municipios con riesgo de despoblación en la Comunidad Valenciana, proponiendo una metodología de trabajo basada en seis indicadores demográficos (densidad de población, tasa de crecimiento demográfico, crecimiento vegetativo, índice de envejecimiento, tasa de dependencia y tasa migratoria), que posibilitan la obtención de cuatro niveles de despoblación (riesgo muy alto, alto, moderado y resto). El trabajo sirve de referencia para el gobierno de la Generalitat, que aplica este método para diseñar propuestas de actuación (CESCV, 2020CESCV (Comité Econòmic i Social Comunitat Valènciana) (2020): Informe sobre el medio rural. Valencia, España: Generalitat Valenciana.: 8).

Desde la perspectiva administrativa, las Comunidades Autónomas han empezado a trabajar en distintas zonificaciones rurales con mayor o menor nivel de desarrollo, empleando indicadores demográficos integrados. Entre las iniciativas, comentamos los esfuerzos del Principado de Asturias, donde se contempla el tamaño, la densidad y el cambio demográfico como referentes esenciales para una tipificación rural; Cantabria, que incorpora el envejecimiento como indicador estructural para reflejar distintas zonas en riesgo de despoblamiento; la Comunidad Foral de Navarra, que utiliza la densidad de población y la pérdida del número de habitantes en un periodo de 30 años (1989-2019) para establecer hasta cinco niveles de despoblación; el Gobierno de Aragón, que propone un Índice Sintético de Desarrollo Territorial a partir de la consideración de cinco factores territoriales: actividades económicas, alojamiento, movilidad, equipamientos y servicios, y escenario vital y patrimonio territorial. Las 100 variables que emplea a nivel municipal van mucho más allá de la perspectiva demográfica, dando inclusión a aspectos económicos, ambientales o de accesibilidad; Por último, Castilla-La Mancha que, como hemos mencionado, emplea cuatro indicadores demográficos (densidad de población, tamaño demográfico, envejecimiento y variación de la población) y tres de tipo socioeconómico (accesibilidad a núcleos de población de más de 30.000 habitantes dentro de una provincia; la cobertura de usos del suelo; y el empleo por sectores económicos).

Selección de variables y tratamiento estadístico

Teniendo en cuenta estas variables, resulta obvio que el estudio del cambio demográfico y de la densidad de población son importantes para evaluar el grado de despoblación y de despoblamiento respectivamente, si bien, la densidad de población no sería una variable claramente definitoria de todas las realidades que afectan al despoblamiento. A estos aspectos se le añade el tamaño municipal como indicador de concentración demográfica y una variable de la estructura biodinámica: el envejecimiento, que resulta de vital importancia a la hora de valorar el comportamiento del crecimiento vegetativo y el saldo migratorio, ambos determinados por la ausencia de jóvenes. En resumen, consideramos que los criterios demográficos empleados por la Ley 2/2021 de Castilla-La Mancha son idóneos y definidores de los patrones generales de despoblación rural. Es obvio que la accesibilidad, la cobertura de usos del suelo y el empleo nos permiten completar el análisis, aunque hay que aclarar que en la zonificación propuesta se efectúan en clave provincial, constatada tanto en el empleo de las variables, como a la hora de delimitación de las zonas rurales de partida, que toman la pertenencia a las Áreas Básicas de Salud como criterio de homogeneidad territorial. En consecuencia, el análisis que planteamos se realiza sin limitaciones de escala y con la finalidad de identificar distintos comportamientos municipales en clave demográfica.

Respecto al tratamiento de las variables, se han empleado los indicadores básicos para cada uno de los criterios demográficos. En la densidad de población, el de habitantes por kilómetro cuadrado; en la tasa de envejecimiento, el porcentaje de población de más de 65 años entre población total; y en el tamaño de la población, los últimos datos del padrón de 2021. Por su parte, para el cálculo del cambio demográfico se ha utilizado el crecimiento real anual medio entre 2011 y 2021, indicador que, con distintas variaciones, se ha empleado en recientes estudios (Gutiérrez et al., 2020Gutiérrez, E.; Moral-Benito, E.; Ramos, R. (2020). Tendencias recientes de la población en las áreas rurales y urbanas de España. Madrid, España: Banco de España., p. 26; Molina de la Torre, 2019Molina de la Torre, I. (2019). La despoblación en España: Un análisis de la situación. Informe Comunidades Autónomas 2018. Observatorio de derecho público IDP, Barcelona, España, 65-85.; Ruiz y Martínez, 2022Ruiz, A.R. y Martínez, H.S. (2022). Accesibilidad y procesos de despoblación rural: propuesta metodológica en Castilla-La Mancha (España). Cuadernos Geográficos61(1), 5-23 DOI: 10.30827/cuadgeo.v61i1.22409, p. 10), y cuya fórmula consiste en:

Donde CRA es el crecimiento real anual medio en %, “t” es el tiempo del intervalo, Pf es la población final y Pi es la población de inicio (Carrera, Del Canto, Gutierrez, Méndez, Pérez, 1988Carrera; M. C.; Del Canto, C.; Gutierrez, J.; Méndez, R.; Pérez, M.C. (1988). Trabajos prácticos de Geografía Humana. Madrid, España: Síntesis., p. 181). Se trata de un indicador definidor de la tendencia demográfica, ya que engloba, dentro de sí, la resultante del crecimiento natural y el saldo migratorio entre dos intervalos de tiempo concretos.

Una vez efectuados los cálculos de las cuatro variables, se confecciona un índice sintético Z para medir la despoblación en diferentes grados. El procedimiento consiste en restar a cada caso de cada variable (es decir, el indicador de cada municipio) la media del conjunto y dividirla después entre la desviación típica del mismo.

   

donde x_i es el valor que toma la variable para cada municipio, el valor medio municipal y la desviación típica del conjunto. Finalmente se ha obtenido un índice de todos los valores z dividiendo la suma de todos ellos entre el número de variables consideradas:

   

Los resultados, en formato de puntos de desviación típica, sirven para presentar los umbrales estadísticos que nos permiten clasificar el nivel de despoblación municipal. A la hora de definir los niveles de despoblación, hemos usado el algoritmo de las rupturas naturales de Jenks que emplea Arcmap, donde las entidades se dividen en clases cuyos límites quedan establecidos por diferencias considerables entre los valores de datos. Al final, delimitamos cuatro ámbitos por sus valores de desviación típica:

La cartografía nos ayudará a comprender el grado de despoblación de los municipios que han quedado fuera de la programación de la ITI, así como su comparación con otros intentos de zonificación rural, en especial, la considerada por la SSPA y la del gobierno regional. La representación previa del comportamiento de las cuatro variables se realizará mediante mapas de coropletas para facilitar la comparación territorial, teniendo en cuenta que algunas de estas variables suelen representarse con símbolos proporcionales.

Sobre zonificaciones oficiales: La Ley 2/2021

En primer lugar, contamos con la aportación derivada de la Ley 2/2021 de Medidas Económicas, Sociales y Tributarias frente a la Despoblación y para el Desarrollo del Medio Rural en Castilla-La Mancha, que instaba a la delimitación de zonas rurales integradas a partir de agrupaciones de municipios que tuvieran en cuenta tres criterios: contigüidad, homogeneidad y zonificaciones existentes para la prestación de los servicios públicos de competencia de la Administración Regional. El criterio de homogeneidad se atendía a partir de los indicadores ya comentados en el apartado metodológico: criterios demográficos, de actividad económica, de usos del suelo y de accesibilidad. La tipología de zonas rurales se clasificaría, según el artículo 11 de la Ley, en alguna de las siguientes categorías: zonas escasamente pobladas, zonas en riesgo de despoblación, zonas rurales intermedias, y zonas rurales periurbanas. Para las zonas escasamente pobladas se distinguía entre zonas de intensa despoblación (agrupaciones de municipios con densidad superior a 8 habitantes por km²) y zonas de extrema despoblación (agrupaciones de municipios con densidad de población menor de 8 habitantes por km²). En cuanto a las zonas rurales intermedias, se determinaba si contaban con predominio de la actividad agrícola o si bien, estaban más diversificadas económicamente. Por último, para las zonas periurbanas se definieron zonas urbanas y periurbanas.

El mapa publicado por el gobierno regional no difiere, a grandes rasgos, del delimitado en nuestro estudio (Mapa 4). Comprobamos como el diseño territorial de la ITI corresponde a municipios en extrema e intensa despoblación, abarcando tanto las provincias de Cuenca y de Guadalajara, como la parte meridional de la región (comarcas del Campo de Montiel y Sierra de Alcaraz). La única excepción es el área de influencia de Talavera de la Reina (extremo noroccidental), que la Ley califica como en riesgo de despoblación. El hecho de que se estime tanto la accesibilidad a núcleos de más de 30.000 habitantes dentro de una provincia, como la diversificación del empleo, atenúan los indicadores obtenidos.

Mapa 4 DESPOBLACIÓN EN CASTILLA-LA MANCHA (ZONIFICACIÓN PROPIA Y LEY 2/2021) Fuente: Instituto de Estadística de Castilla-La Mancha, Recursos CNIG y visor cartográfico del Gobierno de Castilla-La Mancha. Elaboración propia.

Si consideramos los municipios excluidos de la ITI, observamos como los territorios con alto riesgo de despoblación se identifican con los de extrema en la Ley, sobre todo en las provincias de Ciudad Real y de Albacete, y en menor medida, parte oriental de la de Toledo. En general, esta última provincia presenta una mayor heterogeneidad de comportamientos gracias a la diversificación del empleo. Los territorios con moderado riesgo se corresponden con municipios de la llanura manchega, clasificados como intermedios por la Ley, donde la accesibilidad y la fortaleza del sector agroindustrial serán los factores esenciales. Por último, las zonas urbanas y periurbanas se corresponden con áreas sin riesgo de despoblación, ya que todas las variables puestas en juego evidencian una dinámica positiva.

A pesar de que parten de premisas metodológicas distintas, ya que la zonificación de la Ley se hace siguiendo criterios provinciales y considerando agrupamientos previos en Áreas de Salud, los resultados son bastantes similares. Además, nuestra aportación reside en una perspectiva demográfica y territorial, estableciendo umbrales estadísticos que aseguran la homogeneidad de comportamientos, por lo que se echa en falta una mejor precisión de lo que se estima como “altas tasas de envejecimiento” o “pérdidas intensas de población para las zonas escasamente pobladas” en los preceptos de la Ley (Gobierno de Castilla-La Mancha, 2021Gobierno de Castilla-La Mancha (2021). Informe del servicio de estadística de la oficina de transparencia, buen gobierno y participación sobre la delimitación del medio rural de Castilla-La mancha en zonas rurales y categorización de las mismas. Recuperado de https://www.castillalamancha.es [consultado7/abril/2022]., p. 23), circunstancia que no ocurre, por ejemplo, con la densidad de población. La accesibilidad que propone la Ley se ve comprometida por las limitaciones que impone la escala provincial y, en consecuencia, los resultados logrados. Por ejemplo, existen municipios de la parte suroccidental de la provincia de Cuenca que se encuentran relativamente cerca de núcleos de más de 30.000 habitantes de otra provincia, como es el caso de Alcázar de San Juan (30.548 habitantes en 2021) o Tomelloso (35.984 habitantes el mismo año), cuya clasificación en la Ley podría haber variado.

Resulta especialmente llamativo cómo desde la propia administración se utilizan dos zonificaciones para un mismo fin. La de la Ley ofrece un punto de vista más avanzado en el diagnóstico de la despoblación, amparando aquellas áreas que se encuentran en una situación más vulnerable y que incomprensiblemente quedan fuera del ámbito de acción de la ITI. El agravio entre territorios contiguos que pertenecen, sí o no, a una ITI, es un hecho comprobado.

Sobre zonificaciones académicas

Más allá de los esfuerzos realizados desde territorios autonómicos, destacamos el mapa 174 sobre municipios sujetos a desventajas graves y permanentes realizado en 2020 por la Red de Áreas Escasamente Pobladas del sur de Europa. Recordamos que el mapa surge de seis variables: altitud, pendiente media, densidad de población, índice de envejecimiento, porcentaje de población entre 0 y 4 años y evolución de la población entre 1991 y 2018. La introducción de parámetros naturales como altitud o pendiente apuntan hacia una tipificación más integral en consonancia con la cobertura de usos del suelo que emplea la Ley 2/2021, y de algún modo, se infieren otras variables como la accesibilidad, las oportunidades agrarias y la dispersión de la población. Para el caso de Castilla-La Mancha, se concluía que el 55% de sus municipios se encontraban en una situación grave o muy grave, once puntos porcentuales por encima de la obtenida para España, afectando al 40,5% del territorio.

En el mapa propuesto por la SSPA se constata, en general, la adecuación entre las zonas ITI y los municipios en situación demográfica grave o muy grave (Mapa 5). La ITI de Cuenca, Guadalajara y Sierra de Alcaraz y del Segura son los ejemplos más claros. También aparecen numerosos municipios en una situación intermedia o buena dentro de ciertas ITI, como la de Talavera de la Reina, favorecida por los parámetros de altitud y de pendiente propios del Valle del río Tajo.

Mapa 5 DESPOBLACIÓN EN CASTILLA-LA MANCHA (ZONIFICACIÓN PROPIA Y SSPA) Fuente: Instituto de Estadística de Castilla-La Mancha, Recursos CNIG y SSPA. Elaboración propia.

Si atendemos a territorios excluidos de la ITI, la zonificación de la SSPA coincide en resaltar la difícil situación de La Manchuela albaceteña y partes concretas del sur y norte de la provincia de Ciudad Real, si bien, existe un ligero predominio de localidades en situación intermedia en el sector occidental, debido a la estimación de variables como la altitud y el nivel de pendiente. También habría que destacar el resto de los municipios que se encuentran en situación demográfica intermedia y que hemos delimitado como alto riesgo de despoblación. Consideramos que el tamaño de la población o el umbral temporal empleado en la evolución demográfica (1991-2018), juegan un papel determinante en la atenuación de resultados, ya que una gran parte de los municipios de la región experimentan un significativo aumento poblacional entre 2001 y 2011. El establecimiento de unos umbrales temporales que permitan superar el efecto de determinadas coyunturas económicas, sociales y sanitarias sobre el comportamiento demográfico es una tarea muy compleja, por lo que se hace necesaria una continua monitorización o actualización de los periodos temporales de referencia. En nuestro caso, se ha utilizado el último periodo intercensal (2011-2021), que se corresponde con una situación de claro declive poblacional, propio de la comentada “segunda oleada de despoblación”.

En las propuestas que se han estudiado encontramos una significativa carencia relativa a la no identificación de los procesos de despoblación en ámbitos urbanos. Resulta evidente que variables como la densidad, el envejecimiento, el tamaño demográfico o la población joven ocultan la situación de municipios urbanos que llevan perdiendo población desde hace años. Es el caso de Talavera de la Reina (83.477 habitantes en 2021), donde la crisis económica determina pérdidas de población del -0,6% en los últimos diez años, y que, de forma acertada, se encuentra en la ITI de su nombre; o Puertollano (46.036 habitantes en 2021) con pérdidas del -1,3% en el mismo periodo, asociado a las consecuencias de su reestructuración industrial, con el cierre de empresas como Encasur, Elcogás y Silicio Solar. En consecuencia, deducimos que la zonificación propuesta por la ITI responde más a cuestiones relativas al despoblamiento rural, concretada en los principios esgrimidos en el Acuerdo de Asociación, y que su diseño territorial presenta deficiencias al no incorporar municipios que se encuentran en claro declive demográfico, tal y como hemos tenido la ocasión de comprobar con este y otros estudios.

El diagnóstico integral de los procesos de despoblación requiere del concurso de otras variables que estimen la potencialidad del territorio en términos de capital humano, por ejemplo, midiendo el número de emprendedores; de ocio y esparcimiento, con infraestructuras creadas o existentes al efecto; de potencialidad de las actividades agrarias como factor de retención poblacional; o de vertebración territorial, determinando el nivel de consolidación de las relaciones urbano-rurales a través no sólo del análisis de la accesibilidad, sino también, a partir de la existencia de cabeceras comarcales que puedan convertirse en vectores de desarrollo rural al actuar como centros de servicios esenciales en la comarca más inmediata. El estudio del capital humano se completaría con el del capital social, analizando la estructura de relaciones entre los actores que facilitan las actividades productivas (Coleman, 1998Coleman, J.S. (1998): Social capital in the creation of human capital, American Journal of Sociology, 94, 95-120.). El estudio de estos factores de tipo cualitativo explica también el comportamiento demográfico. Nos referimos a las causas que explican las variaciones residenciales; el estudio de las condiciones de éxito de un territorio en clave de estructuras formativas y técnicas que favorezcan la aparición de liderazgos locales; la identificación de las percepciones en torno a los espacios rurales; las posibilidades de creación de redes de colaboración entre los territorios; y la potencialidad innovadora de las comunidades rurales. En suma, aspectos claves para el reforzamiento del diagnóstico y el impulso de las medidas adoptadas, evidenciando que las soluciones a la despoblación pasan por la interdisciplinariedad de las iniciativas que se planteen, entendiendo el fenómeno como un problema complejo que no puede entenderse con perspectivas reduccionistas basadas en la aplicación de criterios exclusivamente estadísticos. En ese sentido, la Estrategia Regional frente a la despoblación en Castilla-La Mancha, que emana directamente de la Ley 2/2021, respeta este carácter interdisciplinar en la aplicación de las medidas propuestas en el periodo 2021-2031, si bien, habría que cuestionarse las limitaciones de una zonificación previa de la despoblación que no haya sido capaz de integrar o comprender los múltiples aspectos sociales, económicos, psicológicos, territoriales, etc. que intervienen en el proceso.