ÁMBITOS DE GOBERNANZA EN LAS POLÍTICAS ALIMENTARIAS URBANAS: UNA MIRADA OPERATIVA

Principales herramientas relacionadas con la buena gobernanza en las ciudades analizadas[Subir]

En la fecha de redacción de este artículo, cuatro de las ciudades analizadas contaban con departamentos municipales con mención específica a la agricultura (Lleida, Manresa y València) o a la alimentación (Barcelona).

Las acciones de gobernanza más comunes se orientan tanto a la puesta en funcionamiento de procesos participativos para la planificación estratégica de dichas políticas locales, como a la creación de órganos formales de participación, según recoge la Tabla 3. Respecto a estos órganos de participación, algunas ciudades con mayor presencia de la horticultura profesional mantienen órganos participativos tradicionales y específicos del sector agrario, generalmente orientadas a la gestión de infraestructuras y del territorio agrario (Consells Agraris Municipals de Lleida y València). Las ciudades que no disponen de este tipo de instituciones tradicionales suelen apuntar hacia la creación de órganos nuevos, directamente vinculados a la gobernanza integral de las políticas alimentarias y, en general, incorporados en procesos participativos más amplios. En este sentido, Córdoba, Madrid y Valladolid han creado Mesas de Seguimiento del Pacto de Milán sobre Políticas Alimentarias Urbanas, como órganos no formalizados que articulan a entidades sociales y económicas y concejalías implicadas en la Estrategia Alimentaria, para el seguimiento de su implementación. El Ayuntamiento de Zaragoza ha incorporado a la Comisión de Soberanía Alimentaria (del Consejo Sectorial Agenda 21 Local) la competencia de seguimiento de la implementación de la Estrategia. El Ayuntamiento de València ha creado el Consejo Alimentario Municipal, vinculado a la implementación de la Estrategia en paralelo al preexistente Consell Agrari Municipal.

La frecuencia de este tipo de medidas se amplía al considerar los órganos y procesos de gobernanza vinculados a espacios o proyectos específicos, tal y como sucede en los Parques Agrarios de El Prat de Llobregat, Fuenlabrada, Granollers y Rivas-Vaciamadrid. La capacidad de incorporar actores sociales a estos órganos se ha visto reducida a menudo a aquellos relacionados con los denominados “movimientos alimentarios”, que muestran un importante sesgo de clase social, raza y niveles educativos (Goodman, D., DuPuis, E. M., y Goodman, M.K. (2012). Alternative Food Networks. Knowledge, practice, and politics. London: Routledge.‍Goodman, Dupuis y Goodman, 2012), aunque en los órganos tradicionales y los vinculados a parques agrarios hay presencia del sector productor.

Otra medida frecuente es la presencia de estructuras de coordinación entre distintos departamentos dentro de la propia administración local, o entre distintos niveles. El caso de València resulta paradigmático, ya que se han creado procesos de coordinación dentro del Ayuntamiento, así como también el Consell de l’Horta, que articula a las administraciones locales, provincial y regional para la comarca de l’Horta.

Otras medidas identificadas varían en su grado de desarrollo y formalización. Por ejemplo, Barcelona y El Prat están incluidos en el Área Metropolitana de Barcelona, una estructura formal con entidad propia, que está asumiendo una labor de coordinación en ciertos aspectos de las políticas alimentarias. En Madrid, València y Valladolid se han creado comisiones inter-departamentales dentro del Ayuntamiento para acciones específicas. En Pamplona-Iruña se han creado grupos de trabajo que articulan distintos niveles de administración y organizaciones sociales para cuestiones como la compra pública. Otras ciudades mantienen relaciones fluidas y colaboran en proyectos específicos con otras administraciones de distintos niveles (comarcales o provinciales), o con distintos departamentos de la misma entidad local (por ejemplo, Granollers y Fuenlabrada). En el Consorcio del Parc Agrari del Baix Llobregat se articula el Ayuntamiento de El Prat (entre otros) con las administraciones metropolitana, provincial y autonómica. En muchos casos se ha mencionado la necesidad de ampliar esta coordinación intersectorial y multinivel, especialmente hacia los ámbitos metropolitanos, pero también provinciales y regionales.

Seis ciudades -Barcelona, Córdoba, Madrid, Valladolid, València y Zaragoza- han aprobado estrategias integrales de planificación en cuestiones agroalimentarias. En Fuenlabrada y Rivas-Vaciamadrid, los Parques Agrarios se han dotado de Planes Estratégicos que también definen, en parte, políticas alimentarias en la escala municipal. En varias ciudades (Córdoba, Lleida, Valladolid y Zaragoza) se han identificado acciones denominadas de “activación social” (Moragues, A., Morgan, K., Moschitz, H., Neimane, I., Nilsson, H., Pinto, M., Rohracher, H., Ruiz, R., Thuswald, M., Tisenkopfs, T. y Halliday, J. (2013) Urban Food Strategies: the rough guide to sustainable food systems. Document developed in the framework of the FP7 project FOODLINKS (GA No. 265287)‍Moragues et al., 2013). Estas están normalmente vinculadas a programas de educación ambiental, orientadas a generar implicación hacia la alimentación sostenible y las políticas alimentarias, especialmente entre grupos y actores sociales con más difícil acceso a los mercados y a una alimentación saludable y de calidad.

Apenas se han identificado desarrollos normativos en relación con la promoción de sistemas alimentarios locales y sostenibles, a excepción de la Llei de l’Horta de València, de la que deriva el Plan de Desarrollo Agrario de la Comarca. No se han identificado acciones, desde las ciudades, orientadas a incidir sobre normas o políticas de rango territorial superior con impacto directo en las políticas alimentarias locales, tales como las políticas agrarias y de desarrollo rural o el paquete higiénico-sanitario. Esto acontece a pesar de que propuestas de este tipo sí se han incluido en un documento conjunto de la Red de Ciudades por la Agroecología (Red de Ciudades por la Agroecología (2019). 10 propuestas clave para esta legislatura. Zaragoza: Red de Ciudades por la Agroecología. Disponible en: < https://www.ciudadesagroecologicas.eu/wp-content/uploads/2019/10/DocumentoPropuestas_PoliticasAlimentarias_Octubre2019.pdf> [Consultado 23/12/2019]‍2019), que incluía propuestas de políticas en las escalas municipal, autonómica y nacional para el periodo multi-electoral de 2019. Desde esta misma Red se participa en las Plataformas “Intervegas”^‍‍[2], por la protección de los suelos de Alto Valor Agrológico, y “Por Otra PAC”^‍‍[3].

Las herramientas de buena gobernanza en las Estrategias Alimentarias[Subir]

Como ya se ha comentado, las tres ciudades cuyas Estrategias Alimentarias han sido analizadas son firmantes del PMPAU. En dos de ellas (Zaragoza y Segovia) el documento de Estrategia Alimentaria estructura las acciones que incluye en base a los 6 ámbitos del Pacto de Milán (Pacto de Milán sobre Políticas Alimentarias Urbanas (2015). Pacto de Milán sobre Políticas Alimentarias Urbanas. Disponible en: < http://www.foodpolicymilano.org/wp-content/uploads/2015/10/Milan-Urban-Food-Policy-Pact-_SPA.pdf> [Consultado 11/03/2020]‍PMPAU, 2015), el primero de los cuales se refiere a gobernanza. En el caso de Valladolid, la Estrategia no sigue la misma estructura -si bien se justifica en los mismos objetivos del PMPAU- y las propuestas de gobernanza se incorporan en un apartado final denominado “Marco de Implementación”, que también se incluye en los otros dos documentos. En la Tabla 4 se incluyen algunas propuestas incluidas en las respectivas Estrategias, que describen las principales coincidencias y diferencias entre los tres documentos.

Las Estrategias Alimentarias han resultado ser la herramienta más utilizada en la gobernanza de las políticas alimentarias urbanas hasta el momento. Dentro de éstas, se incorporan diversas herramientas complementarias que las desarrollan. A diferencia de las ciudades con órganos de participación preexistentes para los temas agrarios, en las tres ciudades analizadas se contempla el reacomodo de las nuevas funciones de concertación y seguimiento de la Estrategia en órganos de participación preexistentes (Consejos Sectoriales), a excepción de Valladolid, donde se crea uno nuevo. A diferencia de otras ciudades como Madrid o Córdoba, en las tres se ha optado por figuras con reconocimiento formal, dentro de la Ley 7/1985 de Bases del Régimen Local. Los tres documentos incorporan propuestas detalladas de desarrollo de Planes de Acción derivados de la Estrategia y marcos de evaluación y seguimiento, tal y como sugiere el PMPAU. Todos ellos también sugieren la incorporación a redes de ciudades con políticas alimentarias, con la intención de intercambiar experiencias, con menciones explícitas a la Red de Ciudades por la Agroecología.

Otros elementos analizados muestran importantes debilidades en cuanto a la coordinación inter-sectorial dentro de los propios Ayuntamientos y a la coordinación multi-nivel entre administraciones, que se plantean desde fórmulas vagas y poco concretas que tan solo se han llegado a desarrollar de forma estructurada en Valladolid. En Zaragoza, se dedica una medida completa (1.1) a este objetivo, haciendo una propuesta explícita de transversalidad para las políticas alimentarias. El desarrollo de departamentos específicos para las políticas alimentarias, que ha sido identificado como un factor de éxito clave (Calori, A. y Magarini, A. (2015). Food and the cities. Food policies for sustainable cities. Milán: Edizioni Ambiente.‍Calori y Magarini, 2015; DeCunto, A., Tegoni, C., Sonnino, R. y Michel, C. (2017). Food in Cities: Study on innovation for a sustainable and healthy production, delivery and consumption of food in cities. Bruselas, Bélgica: Eurocities, Cardiff. University y Comune di Milano. Recuperado de < https://ec.europa.eu/research/openvision/pdf/rise/food_in_cities.pdf>‍DeCunto et al., 2017), aparece en los apartados de “Marco de Implementación” en los tres documentos, pero sin un compromiso claro ni definido. De hecho, hasta ahora no se ha desarrollado esta perspectiva en ninguna de las tres ciudades. Hasta la fecha, tan solo en València y Barcelona, dentro de las 13 ciudades analizadas previamente, han avanzado en esta dirección.

Las actuaciones de activación comunitaria también se recogen de forma detallada y explícita en Zaragoza, planteándose varias acciones específicas dentro de la medida 1.3. De entre ellas, destaca la acción 1.3.2. (“Apoyar a las iniciativas y acciones de las organizaciones sociales implicadas en la alimentación sostenible y saludable en el municipio”), que apuesta por el fortalecimiento de la sociedad civil local como medio para fortalecer la base de la Estrategia. En las otras dos ciudades, esta orientación tan solo se recoge en la vocación de realizar encuentros anuales de participación y sensibilización hacia la ciudadanía en general. A pesar de que la centralidad del sector agrario ecológico se recoge en los objetivos de las tres Estrategias, no hay menciones claras de cómo incorporarlo en los órganos de gobernanza.

1. Gobernanza de base: Las nuevas institucionalidades emergentes, más allá (y más acá) de la Administración[Subir]

Las organizaciones sociales, que podríamos denominar movimientos alimentarios, han sido identificadas como los principales actores que desafían el régimen alimentario corporativo, aportando propuestas innovadoras desde perspectivas reformistas, progresistas o radicales (Holt-Giménez, E. y Shattuck, A. (2011). Food crises, food regimes and food movements: rumblings of reform or tides of transformation?, Journal of Peasant Studies, 38 (1): 109-144. DOI: 10.1080/03066150.2010.538578‍Holt-Giménez y Shattuck, 2011; McMichael, P., 2016. Regímenes alimentarios y cuestiones agrarias. Barcelona, España: Icaria.‍McMichael, 2016; Tornaghi, C. y Dehaene, M. (2019). The prefigurative power of urban political agroecology: rethinking the urbanisms of agroecological transitions for food system transformation, Agroecology and Sustainable Food Systems, DOI: 10.1080/21683565.2019.1680593‍Tornaghi y Dehaene, 2019). Desarrollan universos de nuevas institucionalidades, tanto económicas (grupos de consumo, cooperativas de consumo, articulaciones de productores/as ecológicos/as, etc.) como sociales (organizaciones sociales, ONGs, plataformas locales en defensa del territorio o por la soberanía alimentaria), que han conseguido introducir las políticas alimentarias en la agenda política local (Herrera, P.M., López-García, D. y Alonso, N. (2017). Las ciudades españolas ante el reto de la alimentación sostenible. Papeles, 139: 133-141‍Herrera et al., 2017).

El apoyo y la colaboración desde los movimientos sociales ha resultado ser un elemento clave en la implementación de las políticas alimentarias. Aportan ideas, experiencia y la capacidad de emprendimiento necesaria para generar nueva actividad económica amparada en las nuevas políticas (Herrera, P.M., López-García, D. y Alonso, N. (2017). Las ciudades españolas ante el reto de la alimentación sostenible. Papeles, 139: 133-141‍Herrera et al. 2017). La iniciativa de las organizaciones de base también ha sido reconocida como el principal vector de innovación, así como el principal apoyo para la estabilidad a largo plazo de la agenda alimentaria urbana (DeCunto, A., Tegoni, C., Sonnino, R. y Michel, C. (2017). Food in Cities: Study on innovation for a sustainable and healthy production, delivery and consumption of food in cities. Bruselas, Bélgica: Eurocities, Cardiff. University y Comune di Milano. Recuperado de < https://ec.europa.eu/research/openvision/pdf/rise/food_in_cities.pdf>‍DeCunto et al. 2017; Renting, H., Van Veenhuizen, R., Dubbeling, M. y Hoekstra, F. (2017). European case studies on governance of territorial food systems – Project GouTer. Paris: International Urban Food Network. Rescatado de: < https://ruaf.org/document/european-case-studies-on-governance-of-territorial-food-systems/> [Consultado 27/12/2019]‍Renting et al. 2017). En este sentido, la cooperación con organizaciones sociales vivas y articuladas, capaces de aportar a la vez enfoques teóricos y herramientas y propuestas prácticas, ha resultado un elemento central para el desarrollo de las políticas alimentarias urbanas.

En algunas Estrategias Alimentarias se han incorporado acciones orientadas de forma explícita a la activación, dinamización y fortalecimiento del tejido social local. En los casos de Valladolid y Segovia, las organizaciones sociales y agrarias implicadas han introducido en los órganos de gobernanza multi-actor (ver siguiente epígrafe) comisiones exclusivas de organizaciones sociales, que permitan una mayor fluidez en la deliberación y el impulso de acciones, así como en el desarrollo de pensamiento crítico respecto a las propias políticas alimentarias. Sin embargo, los movimientos alimentarios están mostrando importantes limitaciones para incorporar en sus planteamientos y acciones y, por tanto, en las propias políticas alimentarias, cuestiones de justicia social y, por extensión, otras perspectivas como la feminista, la anti-colonial y la de justicia racial (Holt-Giménez, E. y Shattuck, A. (2011). Food crises, food regimes and food movements: rumblings of reform or tides of transformation?, Journal of Peasant Studies, 38 (1): 109-144. DOI: 10.1080/03066150.2010.538578‍Holt-Giménez y Shattuck, 2011; Simón-Rojo, M. (2019). Agroecology to fight food poverty in Madrid’s deprived neighbourhoods. URBAN DESIGN International 24 (2), 94-107‍Simón-Rojo, 2019; Tornaghi, C. y Dehaene, M. (2019). The prefigurative power of urban political agroecology: rethinking the urbanisms of agroecological transitions for food system transformation, Agroecology and Sustainable Food Systems, DOI: 10.1080/21683565.2019.1680593‍Tornaghi y Dehaene, 2019). Estas carencias limitan el potencial transformador de las nuevas institucionalidades alimentarias creadas, especialmente en cuanto a los saltos de escala de las transiciones en marcha, incorporando a otros actores sociales y económicos crecientemente expulsados del sistema alimentario globalizado (González de Molina, M., Petersen, P.F., Garrido Peña F., y Caporal, F.R. (2019). Political Agroecology: Advancing the Transition to Sustainable Food Systems. Dordrecht, Alemania: Springer.‍González de Molina et al. 2019).

En algunos casos (Segovia, Valladolid, València y Zaragoza,) las administraciones públicas han impulsado o contemplan procesos de Dinamización Local Agroecológica orientados al fortalecimiento del sector agrario municipal (València, Zaragoza) o de ámbito provincial (Segovia, Valladolid). Estos procesos pretenden incorporar en procesos de transición agroecológica a perfiles de producción alternativos (producción ecológica orientada a circuitos cortos de comercialización) y convencionales, a menudo con metodologías y procesos diferentes y adaptados a cada uno de ellos. Estos procesos se impulsan por considerar que este actor -el sector agrario que abastece a las ciudades- es quizá el más débilmente representado y constituye la ausencia más notable en el desarrollo de las políticas alimentarias urbanas. Muchas otras experiencias, sin embargo, no contemplan herramientas para incorporar las miradas rural y agraria en las políticas alimentarias urbanas, lo que supone una importante debilidad (López-García, D. y Álvarez-Vispo, I. (2018). Hacia un sistema alimentario sostenible en el estado español. Propuestas desde la agroecología, la soberania alimentaria y el derecho a la alimentación 2030/2050. Recuperado de: < https://forotransiciones.org/wp-content/uploads/sites/51/2019/01/LOPEZyALVAREZ2-1.pdf> [Consultado 27/12/2019]‍López-García et al., 2018).

2. Gobernanza multi-actor: Dialéctica entre administración y organizaciones sociales en la co-producción de políticas alimentarias[Subir]

Un desarrollo óptimo de la dialéctica entre organizaciones sociales y administración se beneficiará enormemente de un marco estable y transparente de los términos de la cooperación a sostener, con unos límites claros en cuanto a la participación de la sociedad civil y recursos suficientes (Renting, H., Van Veenhuizen, R., Dubbeling, M. y Hoekstra, F. (2017). European case studies on governance of territorial food systems – Project GouTer. Paris: International Urban Food Network. Rescatado de: < https://ruaf.org/document/european-case-studies-on-governance-of-territorial-food-systems/> [Consultado 27/12/2019]‍Renting et al. 2017; Simón-Rojo, M., Morales-Bernardos, I., y Sanz-Landaluze, J. (2018). Food Movements Oscillating Between Autonomy and Co-Production of Public Policies in the City of Madrid. Nature and Culture, 13, 1. DOI:  10.3167/nc.2018.130103‍Simón-Rojo, Morales-Bernardos y Sanz Landaluce, 2018). Por este motivo, las estrategias alimentarias analizadas incorporan distintas acciones de cara a formalizar la participación de las organizaciones sociales en la co-producción, implementación y seguimiento de las políticas alimentarias locales. Sin embargo, aún son pocas las ciudades que se han dotado de este tipo de documentos o de órganos de gobernanza multi-actor, como los consejos alimentarios o las mesas de seguimiento para la implementación del PMPAU. A su vez, los órganos de gobernanza en marcha muestran aún recorridos incipientes y están chocando con unas dinámicas en la administración que resultan poco favorables a la innovación y al apoyo de iniciativas multi-actor. Queda por ver en el medio plazo el recorrido de estructuras más informales, como los grupos de trabajo para el desarrollo de acciones específicas.

Una forma en la que las organizaciones sociales sí están asumiendo un papel central en el desarrollo de las políticas alimentarias locales, es como asistencia técnica de los Ayuntamientos. En efecto, ante la falta de personal de la Administración y su insuficiente experiencia y conocimiento técnico, algunas de las organizaciones sociales con más trayectoria en el movimiento agroecológico están asumiendo el trabajo técnico para sacar adelante una parte importante de la agenda alimentaria: entre otras, las labores de coordinación y de construcción de procesos multi-actor.

De esta forma, algunas entidades sociales han adoptado un rol de activación y representación pública de la administración para la que trabajan, introduciendo novedosas formas de hacer volcadas hacia la cooperación multi-actor y el protagonismo social y agrario en las políticas alimentarias. Estas entidades adoptan así un papel de puente, o de actores híbridos (López-García, D. y Álvarez-Vispo, I. (2018). Hacia un sistema alimentario sostenible en el estado español. Propuestas desde la agroecología, la soberania alimentaria y el derecho a la alimentación 2030/2050. Recuperado de: < https://forotransiciones.org/wp-content/uploads/sites/51/2019/01/LOPEZyALVAREZ2-1.pdf> [Consultado 27/12/2019]‍López-García et al., 2018) que permiten así no solo la cooperación multi-actor, sino también la activación de importantes recursos sociales que complementan los limitados recursos que la administración destina a las políticas alimentarias (Petersen, P. (2015). Hidden Treasures: Reconnecting Culture and Nature in Rural Development Dynamics. Research in Rural Sociology and Development, 22, 157-194. DOI: 10.1108/S1057-192220150000022006‍Petersen, 2015). Sin embargo, esta inclusión -en condiciones a menudo informales, precarias y/o de subordinación- de entidades sociales en la administración ha supuesto en algunos casos una merma de fuerzas en la acción autónoma (de pensamiento crítico y denuncia, así como en el desarrollo de innovaciones) de los movimientos alimentarios. A su vez, supone un importante riesgo de cooptación de los discursos más alternativos o críticos (Giraldo, O.F. y McCune, N. (2019). Can the state take agroecology to scale? Public policy experiences in agroecological territorialization from Latin American. Agroecology and Sustainable Food Systems, DOI: 10.1080/21683565.2019.1585402‍Giraldo y McCune 2019).

Las dificultades para establecer redes multi-actor incluyen importantes barreras para incorporar al sector agrario, a otros actores subalternos en la cadena alimentaria global (como el pequeño comercio tradicional) y, especialmente, a los grupos sociales de rentas bajas y en riesgo de exclusión, poniendo en cuestión los objetivos de equidad social de las propias políticas (Simón-Rojo, M., Morales-Bernardos, I., y Sanz-Landaluze, J. (2018). Food Movements Oscillating Between Autonomy and Co-Production of Public Policies in the City of Madrid. Nature and Culture, 13, 1. DOI:  10.3167/nc.2018.130103‍Simón-Rojo et al., 2018; Simón-Rojo, M. (2019). Agroecology to fight food poverty in Madrid’s deprived neighbourhoods. URBAN DESIGN International 24 (2), 94-107‍Simón-Rojo 2019). La centralidad de lo urbano -tanto en las competencias de las administraciones locales como en los imaginarios e ideologías del personal técnico- desdibuja la presencia de los agricultores y del mundo rural en las políticas alimentarias urbanas, reduciendo su capacidad para generar transformaciones en los sistemas productivos y territoriales y para articular sujetos con visión agroecológica (Mier y Terán Giménez Cacho, M., O.F Giraldo, M. Aldasoro, H. Morales, B.G. Ferguson, P. Rosset, A. Khadse, C. Campos 2018. Bringing agroecology to scale: key drivers and emblematic cases. Agroecology and Sustainable Food Systems, DOI: 10.1080/21683565.2018.1443313‍Giraldo y Rosset 2017; Mier y Terán Giménez Cacho, M., O.F Giraldo, M. Aldasoro, H. Morales, B.G. Ferguson, P. Rosset, A. Khadse, C. Campos 2018. Bringing agroecology to scale: key drivers and emblematic cases. Agroecology and Sustainable Food Systems, DOI: 10.1080/21683565.2018.1443313‍Mier y Terán et al., 2018).

En todo caso, los procesos en marcha distan mucho de ser liderados por las entidades sociales de base y, menos aún, como ya se ha comentado, por un sujeto campesino a menudo inexistente en los términos planteados por Giraldo y McCune (Giraldo, O.F. y McCune, N. (2019). Can the state take agroecology to scale? Public policy experiences in agroecological territorialization from Latin American. Agroecology and Sustainable Food Systems, DOI: 10.1080/21683565.2019.1585402‍2019), lo que ha sido señalado como un factor clave por diversos autores (González de Molina, M., Petersen, P.F., Garrido Peña F., y Caporal, F.R. (2019). Political Agroecology: Advancing the Transition to Sustainable Food Systems. Dordrecht, Alemania: Springer.‍González de Molina et al., 2019). Los productos de los procesos de co-producción de política pública, en situaciones de poder y agencia asimétricos, están generando hibridaciones que dejan fuera a algunos actores y posicionamientos (Ajates Gonzalez, R., Thomas, J., y Chang, M. (2018). Translating Agroecology into Policy: The Case of France and the United Kingdom. Sustainability, 10 (8). DOI: 10.3390/su10082930‍Ajates González et al., 2018), reflejando en el mejor de los casos visiones de las clases medias urbanas sensibilizadas con problemáticas socio-ecológicas globales (Goodman, D., DuPuis, E. M., y Goodman, M.K. (2012). Alternative Food Networks. Knowledge, practice, and politics. London: Routledge.‍Goodman et al., 2012), pero dejando fuera problemáticas más situadas de grupos sociales subalternos (racializados, empobrecidos o sexualizados). La incapacidad de articular una verdadera política alimentaria multi-nivel (ver apartado dedicado a la gobernanza multi-nivel) que brinda el contexto político global, deriva a su vez en un techo de cristal para las políticas alimentarias con enfoques más integrales y transformadores (Moragues-Faus, A. y K.J. Morgan (2015). Reframing the Foodscape: The emergent world of urban food policies. Environment and Planning A, 47, 1558 – 1573‍Moragues-Faus y Morgan, 2015), que ha generado frustración tanto entre las organizaciones sociales como en el personal más implicado de las administraciones.

A pesar de todas estas contradicciones, la posibilidad de sentar en una mesa a actores sociales (radicales o progresistas) y representantes de las administraciones (ya sean técnicos o cargos electos) resulta altamente novedosa en cuanto a las políticas alimentarias. Constituyen ejemplos de foros híbridos entre actores convencionales e innovadores (López-García, D., Alonso N., y Herrera, P.M. (2018). Políticas alimentarias urbanas para la sostenibilidad. Análisis de experiencias en el Estado español, en un contexto internacional. Valladolid: Fundación Entretantos.‍López-García et al., 2018), que están permitiendo cambios en el marco institucional impensables hace unos años. Al fin y al cabo, los nuevos procesos de gobernanza multi-actor están permitiendo construir espacios y proyectos, en los que los distintos actores implicados comparten la necesidad y la voluntad de transformar las condiciones estructurales en las que opera el régimen alimentario corporativo en la esfera local (Holt-Giménez, E. y Shattuck, A. (2011). Food crises, food regimes and food movements: rumblings of reform or tides of transformation?, Journal of Peasant Studies, 38 (1): 109-144. DOI: 10.1080/03066150.2010.538578‍Holt-Giménez y Shattuck, 2011).

3. Gobernanza inter-sectorial: coordinación y transversalidad de las políticas alimentarias dentro de la Administración Local[Subir]

Junto al tradicional aislamiento de las administraciones respecto a las organizaciones sociales encontramos, no sólo en el ámbito de las políticas alimentarias, fuertes dinámicas de aislamiento y descoordinación entre distintos sectores o áreas de las administraciones locales (Gomá, R. y Blanco, I. (2002). Gobiernos locales y redes participativas. Madrid, España: Ariel.‍Gomá y Blanco, 2002). A esta inercia en el funcionamiento de la administración podríamos sumar la dificultad de las distintas áreas de gobierno implicadas para entender el potencial de sostenibilidad de las políticas alimentarias locales. La escasa transversalización de las políticas alimentarias limita su capacidad de aportar coherencia a otras políticas (de salud preventiva, cambio climático, articulación territorial, etc.) y, por tanto, limita su capacidad de evolucionar desde las políticas sectoriales a proyectos de ciudad. Todo esto se produce en un marco de restricción presupuestaria que condiciona la apertura de nuevos ámbitos de acción en el organigrama municipal y supone uno de los principales límites a la hora de abrir nuevas líneas de acción en la agenda política local (DeCunto, A., Tegoni, C., Sonnino, R. y Michel, C. (2017). Food in Cities: Study on innovation for a sustainable and healthy production, delivery and consumption of food in cities. Bruselas, Bélgica: Eurocities, Cardiff. University y Comune di Milano. Recuperado de < https://ec.europa.eu/research/openvision/pdf/rise/food_in_cities.pdf>‍DeCunto et al., 2017; Moragues-Faus, A. y Sonnino, R. (2019) “Re-assembling sustainable food cities: An exploration of translocal governance and its multiple agencies”. Urban Studies, 56 (4), 778-794. DOI: 10.1177/0042098018763038‍Moragues-Faus y Sonnino, 2019). Frente a esta situación, algunos autores han planteado la importancia de la creación de departamentos específicos, dentro de la administración local, que velen por estos procesos de transversalización y que coordinen las actuaciones que se desarrollan desde distintas áreas de gobierno (Calori, A. y Magarini, A. (2015). Food and the cities. Food policies for sustainable cities. Milán: Edizioni Ambiente.‍Calori y Magarini, 2015).

Sin duda, éste podría ser uno de los ámbitos de gobernanza más débiles en su desarrollo en las ciudades españolas. En las tres Estrategias Alimentarias analizadas, encontramos menciones específicas a figuras informales de coordinación entre distintas áreas de gobierno, siempre en un nivel técnico y, sin definir funciones, coordinación, secretaría o frecuencia de las reuniones. Pocas ciudades han podido crear, como ya se ha descrito, departamentos específicos con mención a la alimentación (València y Barcelona) o a la agricultura (Lleida y València). Aunque esta propuesta aparece en los marcos de implementación de las tres estrategias alimentarias analizadas, ninguna de ellas ha definido hasta el momento ni puestos ni presupuestos específicos dedicados formalmente a las políticas alimentarias. En algunos casos se ha señalado la falta de compromiso político con la agenda alimentaria como un limitante de rango mayor.

En la práctica, a falta de personal y presupuesto específico para las políticas alimentarias, la coordinación de las mismas se está desarrollando en muchas ciudades por medio de asistencias técnicas externas a la administración. Como ya se ha comentado, estas asistencias técnicas, a menudo procedentes de los movimientos alimentarios, aportan no sólo el trabajo, sino especialmente el conocimiento técnico, la experiencia y la motivación necesarias para llevar adelante estas acciones de fuerte carácter innovador, a menudo en situaciones precarias. Esta solución permite superar los marcos de austeridad en que se mueve la administración local y la inercia que limita la innovación dentro de la institución, tratando de superar la segregación de competencias entre departamentos municipales. Sin embargo, las asistencias técnicas tienen una legitimidad limitada frente al personal técnico de los Ayuntamientos. A su vez, en casos en los que la acción en política alimentaria no ha sido asumida por el personal funcionarial, los cambios políticos en el gobierno local se han revelado demoledores para su continuidad.

Los documentos analizados sí muestran una importante vocación de dotar de coherencia a las Estrategias Alimentarias, como documentos estratégicos, al relacionarlas con otros documentos estratégicos municipales. Sin embargo, la operativización de esta articulación entre documentos estratégicos municipales (desarrollo económico, cambio climático, políticas de cuidados o igualdad, etc.) queda pendiente de la elaboración de planes de acción, que actualmente se encuentran en proceso de realización en los tres casos.

4. Gobernanza multi-nivel: coordinación entre los distintos niveles de las Administraciones Públicas[Subir]

Diversos autores (Holt-Giménez, E. y Shattuck, A. (2011). Food crises, food regimes and food movements: rumblings of reform or tides of transformation?, Journal of Peasant Studies, 38 (1): 109-144. DOI: 10.1080/03066150.2010.538578‍Holt-Giménez y Shattuck, 2011; Moragues-Faus, A. y Sonnino, R. (2019) “Re-assembling sustainable food cities: An exploration of translocal governance and its multiple agencies”. Urban Studies, 56 (4), 778-794. DOI: 10.1177/0042098018763038‍Moragues-Faus y Sonnino, 2019) mencionan la dificultad de introducir políticas de sostenibilidad con perspectiva de sistema alimentario en los niveles administrativos autonómico o estatal, debido a la fuerte hegemonía ideológica del régimen alimentario corporativo, tanto entre los cargos técnicos como en los políticos. Otra de las dificultades identificadas en este ámbito ha sido la divergencia entre los gobiernos de distinto signo en las escalas local, regional y estatal, que unida a una cultura política de “conmigo o contra mí” genera importantes bloqueos. Esto, sumado al reparto de competencias existente entre distintas escalas, lleva a conflictos entre niveles de la administración e incrementa las situaciones de parálisis.

Las administraciones sobre agricultura (estatal o autonómica) y sobre políticas alimentarias urbanas (que en la administración local se sitúan a menudo en los departamentos de medio ambiente, o más raramente en los desarrollo económico o en otros) manejan códigos, objetivos y tradiciones muy diferentes; igualmente, albergan perfiles profesionales del personal técnico muy distintos en cada uno de ellos. Por ello, el diálogo entre distintos niveles de la administración resulta complejo. En todo caso las visiones productivista y global de la cadena alimentaria resultan hegemónicas en estos ámbitos de la administración con mayores competencias en agricultura y hacen desaparecer la perspectiva alimentaria (López-García, D., Alonso N., y Herrera, P.M. (2018). Políticas alimentarias urbanas para la sostenibilidad. Análisis de experiencias en el Estado español, en un contexto internacional. Valladolid: Fundación Entretantos.‍López-García et al. 2018; Blay-Pamer, A., Santini, G., Dubbeling, M., Renting, H., Taguchi, M. y Giordano, T. (2018). Validating the City Region Food System Approach: Enacting Inclusive, Transformational City Region Food Systems. Sustainability, 10, 1680; DOI: 10.3390/su10051680‍Blay-Palmer et al. 2018). Esto dificulta propuestas más complejas que la simple coordinación inter-administrativa, como por ejemplo la de estructuras de gobernanza multi-actor anidadas e interconectadas entre los distintos niveles administrativos (López-García, D. y Álvarez-Vispo, I. (2018). Hacia un sistema alimentario sostenible en el estado español. Propuestas desde la agroecología, la soberania alimentaria y el derecho a la alimentación 2030/2050. Recuperado de: < https://forotransiciones.org/wp-content/uploads/sites/51/2019/01/LOPEZyALVAREZ2-1.pdf> [Consultado 27/12/2019]‍López-García y Álvarez-Vispo, 2018).

Quizá, por ello, este ámbito de gobernanza es probablemente el menos desarrollado entre las experiencias analizadas. Las actuaciones de coordinación existen, pero generalmente se limitan a la colaboración entre administraciones locales (municipios, comarcas y Diputaciones provinciales), ninguna de las cuales tiene competencias en agricultura. Son informales y/o se limitan a proyectos específicos en cuestiones tangenciales a lo alimentario (turismo, gastronomía, medio ambiente o desarrollo rural). La creación de departamentos de políticas alimentarias en los distintos niveles administrativos facilitaría dicha coordinación, pero esta decisión depende de la voluntad política en las propias instancias. Requiere, por tanto, incidir en el denominado “contexto de contextos” (Brenner, N., Madden D.J. y Wachsmuth, D. (2011). Assemblage urbanism and the challenges of critical urban theory, City, 15 (2), 225-240, DOI: 10.1080/13604813.2011.568717‍Brenner, Madden y Wachsmuth, 2011; citado en Moragues-Faus, A. y Sonnino, R. (2019) “Re-assembling sustainable food cities: An exploration of translocal governance and its multiple agencies”. Urban Studies, 56 (4), 778-794. DOI: 10.1177/0042098018763038‍Moragues-Faus y Sonnino, 2019) de las políticas alimentarias locales y, especialmente, del peso político que se les confiere en la agenda política local, autonómica y nacional.

En este sentido, las tres estrategias alimentarias analizadas incorporan medidas orientadas a la incidencia política hacia escalas competenciales superiores, especialmente en cuanto a desarrollos normativos facilitadores de programas de compra pública sostenible y responsable (competencia de las consejerías autonómicas de educación y sanidad), así como de adaptación de la normativa higiénico-sanitaria a iniciativas de transformación artesanal y venta directa (competencia de las consejerías de sanidad). Sin embargo, los avances se limitan hasta el momento a contextos específicos en los que han coincidido gobiernos favorables a enfoques alternativos de la cadena alimentaria en los gobiernos autonómico y de la capital autonómica (Navarra-Pamplona-Iruña y Comunidad Valenciana-València). En otros contextos, las actuaciones realizadas son, como ya se ha comentado, escasas, débiles, parciales y con muy pocos resultados.

5. Gobernanza de ciudad-región: Articulación horizontal y multi-actor entre campo y ciudad[Subir]

En este ámbito, ponemos el foco en la perspectiva de articulación multi-actor entre territorios rurales y urbanos, en línea con el concepto ya descrito de Sistemas Alimentarios de Ciudad-Región (Jennings, S. J. Cottee, T. Curtis, y S. Miller (2015). Food in an Urbanised World. The Role of City Region Food Systems in Resilience and Sustainable Development. Londres: International Sustainability Unit. Recuperado de < http://www.fao.org/fileadmin/templates/FCIT/documents/Food_in_an_Urbanised_World_Report_DRAFT_February_2015.pdf> [Consultado 27/12/2019]‍Jennings et al., 2015; Vaarst, M., Getz Escudero, A., Chappell, M.J., Brinkley, C., Nijbroek, C., Arraes, N.A.M., Andreasen, L., Gattinger, A., Fonseca, G., De Almeida, Bossio, D. y Halberg, N. (2017): Exploring the concept of agroecological food systems in a city-region context, Agroecology and Sustainable Food Systems, DOI: 10.1080/21683565.2017.1365321‍Vaarst et al., 2017; Blay-Pamer, A., Santini, G., Dubbeling, M., Renting, H., Taguchi, M. y Giordano, T. (2018). Validating the City Region Food System Approach: Enacting Inclusive, Transformational City Region Food Systems. Sustainability, 10, 1680; DOI: 10.3390/su10051680‍Blay-Pamer et al., 2018); podría relacionarse con la denominada gobernanza territorial, entendiendo la construcción social y política de los territorios como redes de acción colectiva que permiten al propio territorio actuar como un actor colectivo (Davoudi, S., Evans, N., Governa, F. y Santangelo, M. (2008). Territorial governance in the making. Approaches, methodologies, practices. Boletín de la A.G.E., 46: 351-355‍Davoudi et al., 2008), más allá de las políticas de cohesión territorial (Farinós Dasí, J. (2008). Gobernanza territorial para el desarrollo sostenible: estado de la cuestión y agenda. Boletín de la A.G.E., 46: 11-32‍Farinós Dasi, 2008). Así, queremos resaltar la prioridad de la cooperación horizontal en un territorio para relocalizar los flujos alimentarios. A su vez, el concepto de gobernanza de Ciudad-Región pone el acento no sólo en las redes de actores, sino también en la integración de flujos bio-físicos y en las infraestructuras necesarias para dicha re-localización (López-García, D. y González de Molina, M., (2020): “Co-producing agro-food policies for urban environments: towards Agroecology-based Local Agri-food Systems”. En Cohen, H. y Ehgerer, M. (Eds.): Urban Agroecology: Interdisciplinary Research and Future Directions. Boca Ratón, FL, EEUU: CRC Press.‍López-García y González de Molina, 2020). En este sentido, las articulaciones campo-ciudad con más recorrido y grado de implementación vendrían impulsadas de la mano de los actores sociales y económicos (trans)locales. Se expresarían especialmente en redes alimentarias alternativas (Goodman, D., DuPuis, E. M., y Goodman, M.K. (2012). Alternative Food Networks. Knowledge, practice, and politics. London: Routledge.‍Goodman et al., 2012), que articulan producción (generalmente en entornos rurales) y consumo (mayormente en entornos urbanos), en proyectos compartidos de sostenibilidad para territorios amplios, con una implicación y presencia clara de las administraciones locales. Lo mismo acontece en proyectos más recientes, como el de las Ecoregiones impulsado en España por la Sociedad Española de Agricultura Ecológica (Sociedad Española de Agricultura Ecológica, 2019. SEAE participa en el I Congreso Mundial de Eco-Regiones celebrado en Portugal. Rescatado de: < https://www.agroecologia.net/congreso-ecoregiones-biodistritos-seae/>. [Consultado 26/12/ 2019]‍2019) o los biodistritos (Truant, E., Broccardo, L. y Zicari, A. (2019), “Organic companies’ business models: emerging profiles in Italian bio-districts”, British Food Journal, 121,9: 2067-2085. DOI: 10.1108/BFJ-03-2019-0158‍Truant, Broccardo y Zicari, 2019).

En este ámbito, también poco desarrollado, nos encontramos con limitantes similares a los del apartado anterior: competitividad entre orientaciones políticas y ausencia de figuras territoriales de coordinación horizontal entre territorios. A su vez, enfrentando municipios rurales y urbanos/ metropolitanos, nos encontramos en general visiones en las que cada territorio ve al otro como ajeno. Tan sólo dos de las ciudades analizadas (Barcelona y Valladolid) cuentan con figuras administrativas de coordinación metropolitana^‍‍[5] y son éstas (Valladolid de forma muy incipiente) las que han avanzado más en la articulación inter-municipal en el contexto metropolitano. En el caso de Barcelona, el actual proceso de redacción del Plan Director Urbanístico del Área Metropolitana de Barcelona prevé considerar la alimentación como un sistema de provisión básico de la conurbación, lo que implica la introducción de la perspectiva alimentaria en el planeamiento de suelos rústicos y también de los desarrollos urbanos, incluyendo infraestructura para las redes de producción, transformación y distribución locales (Giocoli, A. (2017). La actividad agraria en el Àrea Metropolitana de Barcelona: retos y oportunidades para el planeamiento urbanístico desde una visión agroecológica. En Guillem Tendero (Coord.), La ciudad agraria. Agricultura urbana y soberanía alimentaria (81-97). Barcelona, España: Icaria‍Gioccoli, 2017).

Más allá de ciertas zonas metropolitanas, los avances se sitúan igualmente en territorios donde coincidía la orientación política en los gobiernos autonómicos y de la capital autonómica. Es el caso de Pamplona, donde el proyecto municipal de compra pública para las escuelas infantiles ha servido para activar un proceso de articulación de la producción ecológica en Navarra. Igualmente, en la provincia de Barcelona, el proyecto SmartRural pretende articular municipios rurales entre sí y con la capital. Otros ejemplos en los que las capitales autonómicas han asumido el papel de activar las redes de producción y consumo de ámbito provincial o autonómico se encuentran en Zaragoza, Córdoba, València o Valladolid; en todos ellos, el MERCA, como infraestructura pública municipal, ha supuesto un instrumento válido de activación de redes de distribución.

Las articulaciones campo-ciudad son, por tanto y en la práctica, procesos multi-actor en los que, normalmente, las grandes capitales activan procesos que dinamizan el sector agrario -normalmente ecológico- en sus áreas de influencia económica. Más raros son los casos en los que, como en Milán y la región de Lombardía (Calori, A. y Magarini, A. (2015). Food and the cities. Food policies for sustainable cities. Milán: Edizioni Ambiente.‍Calori y Magarini, 2015), se da un proyecto compartido entre capital y gobierno regional o entre gobiernos de municipios rurales y urbanos. Sin embargo, la constatación de la interdependencia entre municipios rurales y urbanos se reconoce de forma clara en los objetivos de las tres Estrategias Alimentarias analizadas. Será una vía de trabajo que en los próximos años se desarrollará, a pesar de las dificultades planteadas en el apartado de gobernanza multi-nivel.

6. Gobernanza trans-local: redes multi-actor de proyectos municipalistas y administraciones locales[Subir]

Otro de los grandes ámbitos de experimentación está siendo el debate sobre la creación de redes de ciudades para el intercambio de experiencias y la dotación de recursos compartidos, que ha sido denominada gobernanza trans-local (Moragues-Faus, A. y Sonnino, R. (2019) “Re-assembling sustainable food cities: An exploration of translocal governance and its multiple agencies”. Urban Studies, 56 (4), 778-794. DOI: 10.1177/0042098018763038‍Moragues-Faus y Sonnino, 2019). Todas las ciudades analizadas forman parte de la Red de Ciudades por la Agroecología (en adelante, RCxAe) -algunas de ellas aún no formalmente, pero sí en la práctica-, de cara a fortalecer sus procesos internos de desarrollo de las políticas alimentarias, visibilizarlas y dotarlas de legitimidad; intercambiar recursos y experiencias y abrir espacios de innovación política a través de la cooperación horizontal. La RCxAe a su vez ha definido la incidencia política hacia escalas competenciales superiores como uno de los ámbitos de acción centrales, en relación con las limitaciones que el contexto político y administrativo de las políticas alimentarias locales impone a su desarrollo, tal y como ocurre, por ejemplo, con la Red británica Sustainable Food Cities (Moragues-Faus, A. y Sonnino, R. (2019) “Re-assembling sustainable food cities: An exploration of translocal governance and its multiple agencies”. Urban Studies, 56 (4), 778-794. DOI: 10.1177/0042098018763038‍Moragues-Faus y Sonnino, 2019). A su vez, las tres Estrategias Alimentarias analizadas incluyen acciones específicas de vinculación e intercambio de experiencias a través de redes de ciudades.

En el caso de la RCxAe, el enfoque multi-actor se expresa al menos en dos formas. Por un lado, la RCxAe lo promueve de forma explícita y activa entre sus miembros, en cuanto a la participación en los distintos órganos y eventos de la RCxAe en la discusión de las decisiones relativas a la Red y en la propia creación de un Consejo de Organizaciones Sociales como órgano consultivo formalmente reconocido en el Reglamento de Régimen Interno. Entre los actores sociales de los que se trata de acompañar, la Red concede de forma explícita prioridad a la presencia del sector agrario ecológico y local (en las ciudades miembro). Por otro lado, y al igual que en la Red británica, la RCxAe ha delegado la secretaría técnica en entidades sociales (en concreto, la Fundación Entretantos), en una forma que Moragues-Faus y Sonnino (Moragues-Faus, A. y Sonnino, R. (2019) “Re-assembling sustainable food cities: An exploration of translocal governance and its multiple agencies”. Urban Studies, 56 (4), 778-794. DOI: 10.1177/0042098018763038‍2019) han denominado “meta-gobernanza”.

La existencia de la RCxAe es un aspecto muy valorado por las ciudades miembro, así como por otros municipios que se van acercando a la misma. De hecho, sirve como herramienta para la cooperación horizontal entre aquellas ciudades cuyos/as técnicos/as se van familiarizando con la estructura e inician relaciones horizontales con personal técnico de otras ciudades para consultar dudas, solicitar apoyos o visitar experiencias concretas. La RCxAe permite además un segundo nivel de articulación trans-local, al establecer lazos de cooperación con otras redes de ciudades de ámbito nacional (especialmente, la británica Sustainable Food Places y la francesa Terres en Ville) o con organismos internacionales como la FAO. A través de este segundo nivel de articulación, se opta a espacios políticos en los que cada ciudad no tiene capacidad de estar por sí sola y se dota a las políticas locales de visibilidad en el contexto internacional y, por tanto, se las dota de legitimidad en el entorno local.