Durante el régimen colonial se utilizó la expresión provincia para organizar la arquitectura espacial americana: designaban ámbitos definidos por el poder central que se encontraba bajo la competencia de un magistrado. En el léxico jurídico de la Monarquía se identificaban las provincias mayores, correspondientes al distrito de las Audiencias, y menores, de los gobernadores (Agüero, 2019).

En la década de 1770 se organizó el virreinato del Río de la Plata, con capital en Buenos Aires. La Real Ordenanza de 1782 dividió el virreinato en ocho provincias: las Intendencias de Salta del Tucumán, Córdoba del Tucumán, Paraguay, La Plata, Cochabamba, Potosí, La Paz y la Intendencia General de Ejército y Provincia de Buenos Aires. Montevideo, Las Misiones y las provincias de Mojos y Chiquitos, quedaban fuera del sistema de intendencias y comprendían gobernaciones militares inmediatamente subordinadas al virrey. La provincia era el ámbito geográfico en el cual se extendía la Intendencia como institución. Su autoridad era el intendente y su capital se asentaba en una ciudad, de la cual recibía el nombre. En este esquema, el cabildo representaba la autoridad de la ciudad y el intendente era el magistrado que tenía a su cargo varias ciudades y pueblos de indios.

En 1810 se inició el proceso revolucionario cuyo resultado sería la fragmentación del vasto territorio del virreinal, débilmente controlado desde Buenos Aires. Progresivamente se diferenciaron los territorios del Paraguay (1811), las Provincias Unidas del Sud -buena parte de lo que hoy es la Argentina- (1816), la República de Bolivia (1825) y la República Oriental del Uruguay (1830).

El nombre Provincias Unidas del Sud o del Río de la Plata surgió cuando el primer gobierno formado en Buenos Aires (conocido como la Primera Junta) convocó a los cabildos a enviar sus representantes (Goldman y Souto, 1997). Desde entonces, se ensayaron diferentes gobiernos centrales que, desde Buenos Aires, procuraron mantener la unidad: la Junta Grande (1811), Primer Triunvirato (1811-1812), Segundo Triunvirato (1812-1814), Directorio (1814-1820) y la Presidencia (1826-1827) (Granato, 2015). Durante este proceso se convocaron varias asambleas constituyentes y se intentaron promulgar dos constituciones (Gibson y Falleti, 2007). Una de las constantes del período fue el conflicto por el régimen de gobierno que se adoptaría: unitario o federal (Bursztyn y Díaz, 2018).

Los primeros ensayos constitucionales remitían al pueblo como sujeto para imputar la soberanía. El pueblo equivalía a los vecinos de una ciudad con cabildo, como Buenos Aires, Córdoba o Tucumán. La ciudad era el núcleo fundamental de poblamiento y organización política y territorial de América (Agüero, 2019). Después de 1810 el pueblo de una ciudad podía conformar una provincia, que se asociaba con otros pueblos para establecer una nueva estructura política en reemplazo de la soberanía del rey (Goldman, 2006).

Los gobiernos centralistas tendieron a considerar a las provincias en su sentido estricto, como dependencias territoriales del poder central. En ese período se crearon nuevas provincias a partir de la división de las de origen colonial, en función de una ciudad o de conjuntos de ciudades (Tabla 1). En 1813, por ejemplo, el Directorio erigió la provincia de Cuyo detrayendo de la intendencia de Córdoba las ciudades de Mendoza, San Juan y San Luis. Las dos últimas, por el impulso de movimientos autonomistas, terminarían siendo capitales de nuevas provincias.

El 9 de julio de 1816, en el seno del Congreso Constituyente convocado en la ciudad de Tucumán, se declaró la Independencia:

En 1819 se elaboró un texto constitucional para las Provincias Unidas, en el que participaron representantes de 12 ciudades: Tucumán, Santiago del Estero, Mendoza, Buenos Aires, Córdoba, San Luis, La Rioja y Catamarca (actualmente Argentina), Charcas, Cochabamba, Mizque y Chilas (actualmente Bolivia). El fracaso de la unidad que se pretendió consolidar con ese proyecto dio inicio a un proceso de atomización del espacio político. Ya en 1820, disuelto el gobierno central, comenzó un segundo momento en la organización rioplatense. Si bien las entidades participantes conservaron la denominación de “provincias”, se fueron convirtiendo, aunque en pequeña escala, en estados independientes y soberanos (Chiaramonte, 1993).

Asimismo, las provincias comenzaron a relacionarse entre sí de manera paritaria, a través pactos, acuerdos o tratados de integración, conciliación y pacificación, como el Tratado de Pilar en 1820 (Buenos Aires, Entre Ríos y Santa Fe) o el Tratado de Huancache de 1827 (entre Mendoza, San Luis y San Juan). Las soberanas provincias rioplatenses que firmaron estos documentos no habían surgido a partir de la disgregación de una nación preexistente. En cambio, el punto de partida de su organización se había logrado sobre la base social existente: un núcleo urbano y su entorno rural, es decir, ciudad y campaña. Cada una de esas provincias creó sus propios instrumentos legales, como constituciones, cartas, reglamentos y leyes, a partir de los cuales comenzaron a ejercer diferentes atributos de soberanía, como emitir moneda, instituir aduanas y organizar el sistema de justicia.

Este proceso se interrumpió en 1824 cuando la provincia de Buenos Aires convocó a un nuevo congreso constituyente. El proceso de redacción del nuevo texto constitucional se prolongó hasta 1826 y contó, en esta ocasión, con la firma de 16 provincias: Buenos Aires, Córdoba, Catamarca, Corrientes, Entre Ríos, Montevideo, Mendoza, Misiones (que luego se incorporaría a Corrientes), La Rioja, Salta y Jujuy, Santiago del Estero, San Juan, San Luis, Santa Fe, Tucumán y Tarija (esta última luego se unió a Bolivia). Se adoptó un régimen de gobierno unitario, en favor de Buenos Aires y se abandonó la denominación Provincias Unidas, reemplazada por Nación Argentina. Esto ocurría en un escenario caracterizado por el conflicto con el Brasil por el control de la Banda Oriental (1821-1828), que llevó a su separación y declaración de independencia, y por la escisión de las provincias altoperuana, que en 1825 se declararon como estado independiente (Bolivia).

El proyecto finalmente fracasó en 1828, por la resistencia de las provincias al centralismo de Buenos Aires. Hasta fines de la década de 1830 existió un débil equilibrio de poder entre las provincias, que se solía dirimir en el campo de batalla.

El período anterior se caracterizó por la férrea confrontación entre Buenos Aires y las demás provincias. La primera controlaba el estratégico puerto litoral y su aduana, y ostentaba una economía próspera vinculada a la actividad agropecuaria de exportación. El resto de las provincias, conocidas genéricamente como el interior y de condiciones relativamente más vulnerables, resistió los sucesivos proyectos unitarios promovidos desde Buenos Aires. Así, la noción de federalismo en esa época fue sinónimo de resistencia a la hegemonía porteña (Gibson y Falleti, 2007).

La pacificación y estabilidad en la relación entre las provincias fue alcanzada con el Pacto Federal de 1831, firmado inicialmente por Buenos Aires, Entre Ríos y Santa Fe, y luego por las provincias restantes. Este pacto, que fungió como texto confederal hasta 1853, establecía:

En este marco, emergió la Confederación Argentina. Se trató de una unión federal sin gobierno central formal, pero con un control hegemónico de la provincia más próspera (Gibson y Falleti, 2007), que asumió el control sobre los asuntos militares y las relaciones exteriores. Se trató de una confederación descentralizada, a partir de la victoria de los federalistas “descentralizados” que progresivamente fueron sucumbiendo ante el control hegemónico de Buenos Aires (Bursztyn y Díaz, 2018). El resultado de este esquema de poder fue una organización política caracterizada por la provisionalidad permanente (Chiaramonte, 1993).

En 1853, finalmente, se dictó la primera constitución de la Confederación Argentina, que fue suscripta por 13 provincias. La capital se estableció en la ciudad de Paraná, provincia de Entre Ríos. Buenos Aires, por su parte, se retiró y se autodenominó estado. La separación del Estado de Buenos Aires se mantuvo por casi una década.

Luego de una serie de conflictos militares, Buenos Aires se sumó a la federación desde una posición de supremacía. Esta incorporación se produjo a través del Pacto de San José de Flores (1859) y de la reforma del texto constitucional. La Constitución de 1860 supone la existencia de un estado nacional, la Nación Argentina, que es soberano. Además, se reconoce un principio de descentralización que permite la existencia de una pluralidad de provincias autónomas. Así, la soberanía dejó de residir en las provincias y se trasladó al estado nacional, pero sin resignar una pluralidad de facultades. Con el tiempo, la denominación más utilizada para nombrar al país fue República Argentina. Ese texto fue reformado en 1866, 1898, 1949, 1957 y 1994. Sin embargo, no hubo un cambio sustancial en la arquitectura geográfica y, sobre todo, en la construcción conceptual de la provincia, que siguieron siendo las unidades políticas sobre las que se organizó el sistema federal.

Con la presidencia de Bartolomé Mitre (1862-1868) se sentaron las bases institucionales del país y se dio inicio a un programa de unidad nacional comandado por Buenos Aires. La hegemonía bonaerense buscó eclipsar las autonomías provinciales, sin lograrlo por completo. Se estableció, así, un federalismo centralizado bajo el dominio de Buenos Aires. Con las siguientes presidencias, las provincias fueron construyendo una coalición institucional que, gradualmente, incrementó su influencia en la federación. El proceso concluyó en 1880 con la derrota militar de Buenos Aires y la eliminación de los últimos rastros importantes de su control sobre el Gobierno Nacional (Bursztyn y Díaz, 2018). Asimismo, la ciudad de Buenos Aires fue escindida de la provincia homónima, para conformar la Capital Federal, que desde entonces es sede de las autoridades nacionales. La historiografía suele identificar como históricas a las 14 provincias que confluyeron en esta estructura federal, para diferenciarlas de las 9 provincias que se fueron sumando durante el siglo XX (Arias Bucciarelli y Jensen, 2008).

Luego de la reforma constitucional de 1994 la ciudad de Buenos Aires se constituyó en un nuevo sujeto de la relación federal argentina, diferente a las provincias, aunque en la práctica tiene estatus equivalente. En la actualidad, las 23 provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (CABA) se dan sus propias instituciones locales y se rigen por ellas, eligiendo a sus gobernadores y legisladores, sin intervención federal, excepto situaciones de extrema gravedad. La Tabla 2 ofrece un resumen histórico en el que se sintetizan los momentos en la emergencia de las provincias durante el siglo XIX y las ideas asociadas al término.

La Constitución 1853 facultó al Congreso a:

Esto suponía definir con precisión los límites internos y externos del país, como así también anticipar el inminente proceso de anexión de áreas allende las fronteras con el indio (Benedetti, 2020). La disposición constitucional no estipulaba exactamente cuáles eran los territorios nacionales ni bajo qué régimen se organizarían. Esto quedó postergado frente a las más inmediatas necesidades de organización del aparato estatal. Una década después, unificada la República Argentina, se dio impulso a la primera norma destinada al gobierno y la administración de nuevas tierras:

Esta ley mantenía cierta vaguedad, ya que no explicitaba qué eran los “territorios nacionales”. Sin embargo, puede considerarse un antecedente en su proceso de institucionalización, ya que dio existencia jurídica a los ámbitos pretendidos por el estado argentino, aunque no se ocuparan efectivamente.

En 1865 se firmó el Tratado de la Triple Alianza (entre Argentina, Brasil y Uruguay), que dio inicio a la Guerra con el Paraguay (1865-1870). En este Tratado, el gobierno argentino explicitaba su pretensión sobre el territorio nacional del Chaco:

Tras la Guerra con el Paraguay, en octubre de 1872 el gobierno argentino creó el primer territorio nacional, denominado Territorio del Chaco (Ley 576), incluyendo un gobernador, jueces de paz y comisiones municipales, una estructura que recuperaría posteriormente la ley orgánica de los territorios nacionales (Rebolledo Paz, 1974). No se establecieron límites precisos, pero sí una sede de gobierno. Se trataba de un territorio formalmente incorporado pero que todavía no estaba efectivamente ocupado, dado que no se habían sometido las sociedades locales que lo controlaban ni se habían establecido acuerdos de límites definitivos con el Paraguay.

En 1867, cuando se desarrollaba la guerra con el Paraguay, el Congreso de la Nación sancionó la Ley 215 que fijaba el límite sur del territorio argentino en la ribera norte del río Neuquén, desde la cordillera hasta el océano. Esta iniciativa pretendía dar inicio a una expansión territorial hacia el sur, aunque debió postergarse momentáneamente debido a que el esfuerzo bélico estaba concentrado en el Paraguay. En 1878 se sancionó la Ley 947, que autorizaba acciones militares en la frontera sur. Ese mismo año, además, se creó el Territorio Nacional de la Patagonia (Ley 954), otorgando forma jurídica a las tierras que se pretendía anexar. El impulso definitivo lo aportó la Guerra del Pacífico (entre Chile y Bolivia-Perú), que a partir de 1879 libró a las fuerzas armadas argentinas de una posible reacción de Chile. En este marco, el ejército desplazó la frontera más al sur del río Neuquén-Negro, alcanzando Tierra del Fuego. Asimismo, en 1884 avanzó sobre el Gran Chaco, desactivando en lo sustancial las fronteras interétnicas hasta entonces vigentes.

De este modo, con base en la definición jurisdiccional propia de los estados nacionales modernos, el gobierno de la Argentina creó una categoría específica: territorio nacional. Se empleaba para designar áreas de soberanía controversial que no estaban comprendidas por las 14 provincias históricas, pues estaban sujetas a resolución de límites internacionales.

En la década de 1870 se crearon formalmente los territorios nacionales del Chaco (1872) y la Patagonia (1878). En 1881 se avanzó con el tercero, en el área de las ex-misiones jesuíticas, cuando comenzaba a definirse la situación limítrofe en esta región con el Brasil. En ese contexto se sancionó la Ley 1.149 (1881), que estableció los límites de la provincia de Corrientes y la organización del territorio nacional de Misiones. Su creación fue una reacción del gobierno argentino ante el avance de Brasil en la ocupación de la región misionera. La particularidad de este territorio proviene de su creación en un ámbito que ya había sido provincia (entre 1814 y 1853), aunque posteriormente fue incorporado a la provincia de Corrientes (Domínguez Roca, 1997).

Durante la primera década de existencia de los territorios nacionales, no existió un régimen legal que los organizara. Eso cambió en 1884 con la sanción de la Ley 1.532, que estableció las Gobernaciones de: La Pampa, Neuquén, Río Negro, Chubut, Santa Cruz, Tierra del Fuego, Misiones, Formosa y Chaco. En su texto se diferenciaba entre territorios nacionales (genérico para todo ese espacio de reciente incorporación) y gobernaciones (cada una de las unidades). Sin embargo, el uso posterior le atribuyó a cada gobernación el rótulo de “territorio nacional de…” o simplemente “territorio de…”. Esta ley, en líneas generales, subsistió hasta 1950, constituyendo el marco legal de los territorios nacionales.

En 1899 se produjo la incorporación al territorio argentino de una porción significativa de la Puna de Atacama, como consecuencia de las negociaciones diplomáticas derivadas de la Guerra del Pacífico, cuando el proceso de organización de los territorios nacionales ya estaba consolidado. Con la Ley 3.906 de 1900 se creó la Gobernación de Los Andes (Benedetti, 2005). Con esta incorporación quedó configurado el mapa político de la Argentina con sus 14 provincias históricas y sus 10 territorios nacionales (Figura 1).

La legislación sobre territorios nacionales estuvo inspirada en jurisprudencia estadounidense, donde se contemplaba la creación de entidades diferentes a los Estados de la Unión. El Congreso que nucleaba a las 13 ex colonias, había creado en 1787 para el gobierno de esas entidades la Ordenanza para el Gobierno del Territorio de los Estados Unidos al noroeste del río Ohio. De 1790 data la Ley para el Gobierno del Territorio del Suroeste. Por la primera de estas normas se establecía la situación jurídica de los territorios como entidades temporarias. En 1803 este país tomó posesión de la región de Luisiana y en 1819 de Florida. En todos los casos se procedió de la misma manera. En los nuevos territorios sus habitantes carecían de los derechos políticos que tenían los restantes habitantes de la unión, aunque en forma provisional. Esto suponía la necesidad de una suerte de maduración ciudadana de sus habitantes. La población estaría constituida por inmigrantes sin demasiado arraigo al país, sin una clara identificación y conciencia ciudadana. Una vez lograda esa madurez podrían ser miembros plenos, donde los requisitos eran de índole socioeconómica: un cierto número de habitantes y desarrollo económico autónomo.

En este punto, la ley orgánica de territorios nacionales argentina no se alejaba de la legislación norteamericana, dado que los instituía como entidades transitorias y subordinadas. La Ley 1.532 permitió avanzar en la delimitación de las gobernaciones y sobre los lineamientos de su organización política y administrativa. Disponía, además, que:

Esto suponía una condición transitoria de los territorios nacionales, en la medida que la falta de una base demográfica considerada conveniente era la principal razón para mantener su status quo. A la vez, presumía una evolución de lo simple (gobierno único y centralizado), a lo complejo (federalización). Con este principio, constituían provincias en ciernes (Favaro y Arias Bucciarelli, 1995). En este punto, la legislación argentina no se alejaba de la estadounidense. Sin embargo, a diferencia de aquel país, en la Argentina la autonomía se demoró varias décadas, por razones diversas. Otra cuestión presente en la legislación norteamericana era la institución de delegados ante el cuerpo legislativo federal, con voz, pero sin voto. Esta posibilidad, si bien fue propuesta en la Argentina, no prosperó (Linares Quintana, 1933).

Puede considerarse que el retraso en el proceso de provincialización de los territorios nacionales respondió a tres razones (Favaro y Arias Bucciarelli, 1995; Favaro, 1996): (a) Políticas: la inclusión de más unidades federales significaba la redefinición de la cuota de poder de cada provincia, especialmente las más pequeñas que verían reducida en proporción su representación ante el Congreso Nacional. (b) Fiscales: varios territorios nacionales eran una importante fuente de recaudación para la nación. La coparticipación (creada en 1935) era desventajosa para los territorios de La Pampa, Misiones, Chaco y Río Negro. (c) Geopolíticas: varios de los territorios nacionales se encontraban en zonas de frontera y, a la vez, en muchos de estos se hallaban recursos estratégicos, como petróleo y carbón. De esta forma, en tanto provincias en ciernes, los territorios nacionales existieron durante siete décadas, mucho más tiempo del establecido en la ley de creación.

Tanto la legislación como la administración pública solían hacer referencia, indistintamente, a los territorios y las gobernaciones. En este contexto, puede considerarse por territorios a las entidades jurisdiccionales definidas por sucesivas leyes y decretos. La gobernación, en cambio, era el aparato burocrático destinado a su administración y gestión, delegado por el poder central (Leoni, 2001). Asimismo, representaban la porción de la superficie terrestre (cercana a 1 millón de km²) que quedaba fuera de los límites provinciales, pero dentro de los nacionales. En otras palabras, no pertenecían a la jurisdicción de alguna de las 14 provincias miembros de la unión argentina pero sí a la del estado federal, aunque sin facultades autónomas.

Las autoridades ejecutivas de los territorios nacionales eran nombradas por el Poder Ejecutivo Nacional, en tanto que las autoridades legislativas, contempladas por la legislación, nunca funcionaron. Sí se designó autoridades locales, municipalidades y comisiones de fomento, que constituyeron los únicos ámbitos formales de ejercicio político. De todos modos, su creación se vio demorada.

Luego de la creación de los territorios nacionales, el Poder Ejecutivo Nacional implementó una política de ocupación de las nuevas tierras con población inmigrante o proveniente de otras regiones del país, desplazando a las poblaciones indígenas. Esto se vio reflejado en los Censos Nacionales de 1895 y 1914 donde su población se triplicó. El fomento del poblamiento y la economía eran, en teoría, prerrequisitos para su provincialización. Una vez alcanzados el umbral de los 30.000 habitantes, obtendrían una primera cuota de autonomía al erigir una Legislatura y con 60.000 habitantes la autonomía total. Esto, sin embargo, fue aplazado sistemáticamente por el Congreso de la Nación.

Ya en el Segundo Censo Nacional (1895), el crecimiento demográfico de los territorios habilitaba la formación de legislaturas (Vapñarsky, 1983). Para ese año, Misiones había superado el umbral de 30.000 habitantes que exigía la ley, lo mismo La Pampa en 1905 y Chaco y Río Negro en 1912. Para el Cuarto Censo General de la Nación (1947) casi todos los territorios nacionales sobrepasaban los 60.000 habitantes (Benedetti, 2005). A pesar del importante crecimiento demográfico su provincialización se demoró hasta la década de 1950.

El primer cambio ocurrió en 1943, cuando Los Andes se dividió en tres fracciones que fueron anexadas a las provincias de Jujuy, Salta y Catamarca, por lo que se diluyó. Ese mismo año, Tierra del Fuego se transformó en la Gobernación Marítima del Territorio Nacional de la Tierra del Fuego, pasando de la esfera del Ministerio del Interior, como el resto de los territorios nacionales, al de Marina. En 1945 se anexaron a esa gobernación las “Islas del Atlántico Sur” y la “Antártida Argentina”. Esta gobernación funcionó como tal hasta 1955, cuando se incorporó al territorio de Santa Cruz. Además, en 1944 se había organizado la Gobernación Militar de Comodoro Rivadavia, con una porción del territorio nacional de Santa Cruz y otra del de Chubut, dependiente del Ministerio de Guerra (Oriz y Vapñarsky, 1994). Estos cambios institucionales, ocurrieron en el contexto de la Segunda Guerra Mundial (Figura 2). Esto explica la creciente militarización de Tierra del Fuego y de los yacimientos petrolíferos de Comodoro Rivadavia, en concordancia con la creciente injerencia militar sobre la gestión pública que vivía el país (Arias Bucciarelli, 1996).

La provincialización de los territorios nacionales sucedió en la década de 1950, en otro contexto. El primer proyecto que se concretó fue la unificación de Tierra del Fuego con Santa Cruz, bajo el nombre de Provincia de Patagonia. Esta situación se retrotrajo en 1957 cuando Tierra del Fuego volvió a ser territorio nacional, condición que mantuvo hasta 1990 (Oriz y Vapñarsky, 1994). Chaco y La Pampa se provincializaron, en 1951, Misiones en 1953, Formosa, Neuquén, Río Negro y Chubut, en 1955 (Tabla 3).

Al igual que en el caso de las provincias, la construcción conceptual de los territorios nacionales fue, fundamentalmente, una cuestión jurídico-política. Luego, fue ingresando al debate académico, más concretamente politológico, debido a la necesidad de debatir su transformación en provincias. Con el tiempo, surgió un campo académico ocupado en el tema, enmarcado en la historiografía y la geografía histórica, especialmente fértil en las provincias que habían sido territorios nacionales (Tabla 4).

En Benedetti y Salizzi (2016) se describieron 12 obras publicadas entre mediados del siglo XIX y la década de 1980, representativas del saber geográfico argentino. De ellas, pueden destacarse las realizadas por Martin de Moussy (1860), Kühn (1922) y Daus (1957).

Entre 1852 y 1888 se escribieron al menos seis geografías nacionales, en su mayoría por autores extranjeros que realizaron estadías en el país y escribieron por encargo del gobierno nacional. En general, sus obras establecieron regionalizaciones que utilizaban categorías geofísicas elementales, como llanura y cordillera. De todas formas, se aprecia la pervivencia de la división provincial como principal criterio para organizar la narración sobre la organización interna del país. Estas propuestas se formularon desde un enfoque regional pre-disciplinar, donde las divisiones geográficas reconocidas respondían a elecciones prácticas, sin una clara finalidad epistemológica (Salizzi, 2012).

Martin de Moussy (1860) tuvo gran influencia en el pensamiento geográfico de la segunda mitad del siglo XIX, tanto por su aprovechamiento para la elaboración de descripciones del país como para tareas de delimitación (Hevilla, 2007). Su obra introdujo el criterio de regionalización basado en el medio natural por sobre la división jurisdiccional. Dividió al país en cuatro regiones: (a) Mesopotamia argentina, (b) Región de las Pampas o Pampasia, (c) Región de los Andes, y (d) Patagonia.

Los enfoques regionales europeos de fines del siglo XIX e inicios del XX llegaron a la Argentina en momentos sucesivos a través de la incorporación a diversas instituciones nacionales de geógrafos profesionales allí formados. Introdujeron las nociones de región física, región natural y región fisiográfica. Entre otras, se destaca la obra Franz Kühn, que tuvo una influencia destacada en la geografía argentina del momento. Desde un enfoque fisiográfico, consideraba que las estructuras geológicas tenían una función central en el modelado de la superficie terrestre: “[…] cada una de esas regiones naturales tiene su carácter definido en atención a sus rasgos topográficos, a su régimen hidrográfico, cantidad de lluvias y tipo de la vegetación espontánea.” (Kühn 1930, p. 52).

Con estos autores la regionalización se institucionalizó como forma fundamental para abordar el estudio geográfico del país. Se instauró una noción de diferenciación espacial que se resolvía en un rompecabezas cuyas piezas encastraban perfectamente y nunca rebasaban los límites nacionales, en una representación análoga a la división provincial.

Las obras mencionadas influyeron en la formación de sucesivas camadas de geógrafos argentinos. Entre ellos se destaca Federico Daus, quien elevó las regiones a la quintaesencia disciplinar y produjo un clivaje al introducir la perspectiva humana y promover, con ello, el reemplazo en los programas educativos de geografía de la categoría región natural por la de región geográfica. Realizaba un estudio país por capas (geomorfología, clima, hidrografía y biogeografía, población), del que surgía su propuesta de ocho regiones geográficas: (a) Pampa, (b) Chaco, (c) Mesopotamia, (d) Estepa, (e) Patagonia, (f) Noroeste, (g) Sierras pampeanas, y (h) Cuyo (Figura 3). En palabras del autor, la región geográfica “se refiere a una suma de caracteres físico-geográficos y antropo-geográficos que individualizan un área de la superficie terrestre.” (Daus 1957, p. 19).

Fue bajo esta perspectiva que la geografía regional, articulada con el pensamiento geopolítico, se volvió dominante en la producción disciplinar. La ciudadanía argentina se educó con el ritual de la regionalización, que se enseñaba como única opción para comprender las diferencias internas del país, restándole así centralidad interpretativa a la división provincial. El criterio de la interacción hombre-medio siguió rigiendo como principio básico de delimitación hasta la década de 1980. Estas propuestas procuraron constituirse en relatos sobre la unidad nacional, no tanto basada en la unión de las provincias, sino de las regiones en clave naturalista. El estudio regional de la Argentina asumía que la diversidad de factores regionales no causaba desunión; por el contrario, se consideraba un elemento de unidad (Rinaldi, 2018).

Daus (1957) no negaba la existencia de importantes “…factores geográficos contrarios a la unidad nacional, como la distancia en el inmenso territorio y los gérmenes del regionalismo propio de un territorio complejo” (p. 8). Frente a ellos, afirmaba que los “rasgos fundamentales de la unidad en lo físico-geográfico son: el ‘desprendimiento’ del exterior por el aparato fronterizo; la cohesión interior por la naturaleza de las regiones y la capitalidad natural de una región por el dispositivo regional” (p. 21). En su obra, la provincia como entidad del sistema federal o como realidad política se desdibuja frente a la unidad nacional fundada en la cohesión natural entre regiones.

Los enfoques críticos que comenzaron a desarrollarse en la década de 1980 tendieron, en general, a minimizar los estudios regionales. Por ello, es difícil encontrar propuestas innovadoras que ofrezcan regionalizaciones alternativas.

Las propuestas de regionalización mencionadas tuvieron gran influencia en el sentido común geográfico de la ciudadanía. A partir de estas obras, por ejemplo, se volvieron de uso habitual categorías regionales como Chaco, Patagonia y Pampa. En simultáneo, desde la década de 1940 comenzaron a surgir nuevas categorías regionales, fruto de los intentos de división del país con fines de planificación. Una de las primeras iniciativas significativas de planificación regional fue el Primer Congreso de Planificación Integral del Noroeste Argentino (PINOA) realizado en la ciudad de Santiago del Estero en 1946 (Rinaldi, 2018).

Los primeros intentos de planificación nacional fueron impulsados durante las presidencias de Juan Perón, con los llamados Planes Quinquenales, el primero entre 1947 y 1952, y el segundo de 1952 a 1955. Este último, promulgado en 1953, se proponía promover “el desarrollo de las regiones infrapobladas, y en particular de la Patagonia” (Presidencia de la Nación, 1953, p. 46). En varios tramos menciona a la Patagonia y hace referencias al crecimiento de las regiones, pero no proporciona una regionalización exhaustiva ni una definición específica del concepto. Para su ejecución se dividió al país en 74 zonas económicas que surgían de la partición de las provincias y los territorios nacionales.

Desde la década de 1950 se fue generalizando la interpretación del desarrollo económico y social latinoamericano formulado por la CEPAL, surgida en 1949. En esta institución prevalecía la idea de que Latinoamérica se encontraba en una situación periférica dentro del capitalismo y que, para desarrollar sus fuerzas productivas, necesitaba generar cambios que posibilitaran transitar de una sociedad tradicional hacia una moderna. El desarrollo económico entendido como un proceso con diferentes etapas llevaría hacia esa situación. Para lograrlo, se veía como fundamental la intervención estatal. En toda Latinoamérica se conformaron organismos de planificación y proliferaron planes integrales y sectoriales, a la vez que surgieron proyectos de regionalización o de creación de polos de crecimiento.

En la Argentina, la acción gubernamental comenzó a apelar más decididamente a la región en la década de 1960, con el propósito de determinar la funcionalidad de unidades geográficas diferentes a las provincias (Arias Bucciarelli, 2007). Por acuerdo de las provincias y la Capital Federal, en 1959 se creó el Consejo Federal de Inversión (CFI), con la finalidad de promover el desarrollo armónico e integral del país. Además, en 1962 se creó el Consejo Nacional de Desarrollo (CONADE), encargado de la planificación. Sus objetivos serían el perfeccionamiento de las estadísticas públicas y la realización de estudios sobre la economía nacional (Jauregui, 2015).

Buena parte de los informes producidos en ese contexto tuvieron escaso impacto en la planificación. La potencialidad de estas instituciones estuvo limitada por una concepción centralista de la planificación (hegemonía porteña) y por el tipo de conocimiento producido, que respondía a paradigmas cientificistas y dificultaba la toma de decisiones (de Jong, 2008).

En 1966 el CFI fue intervenido por el Poder Ejecutivo Nacional, perdiendo su primigenia esencia federal. Ese año, además, se activó el Sistema Nacional de Planeamiento y Acción para el Desarrollo (SNPAD) para promover el desarrollo nacional a partir de regiones. Con este fin se crearon, a través del Decreto 1.907 de 1967 (que reglamentó la Ley 16.964), ocho regiones de desarrollo: Patagonia, Comahue, Cuyo, Centro, Nor-oeste, Nor-este, Pampeana y Área Metropolitana. Esta puede considerarse la principal experiencia de regionalización en la Argentina como estrategia de planificación de las inversiones públicas (Figura 4).

Algunas de las novedades que impulsó la propuesta comprenden la organización de nuevas unidades regionales: el Nor-este o Noreste Argentino (NEA), que integró al Chaco y parte de la Mesopotamia; el Área Metropolitana, diferenciada de la pampeana; y el Comahue (que tuvo diferentes delimitaciones), escindida de la Patagonia. Otro rasgo destacado fue la fragmentación de la provincia de Santa Fe, donde una parte permaneció en el área pampeana y la otra se incorporó al NEA, y Buenos Aires, cuyo extremo austral se sumó al Comahue. Estas regiones lograron niveles de crecimiento interno variables.

Si bien esta regionalización promovía la descentralización de la gestión estatal hacia entidades políticas intermedias, las regiones-programa terminaron transformándose en una división administrativa más. Asimismo, no llegaron a adquirir forma institucional, por lo que no pudieron consolidarse como ámbitos diferenciados. La política impulsada con el CONADE apuntaba a un desarrollo capitalista autónomo, con base en la industria nacional. La dictadura cívico-militar instaurada en 1976 dio por tierra con los intentos de planificación y construcción de una economía nacional (de Jong, 2008).

Hacia la década de 2000 se ensayó en la Argentina una nueva tentativa de planificación, ya no “regional” sino “territorial”, mediante el Plan Estratégico Territorial (PET) del Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios. Tuvo distintos avances (2008-2009, 2010, 2011 y 2015) y produjo tres componentes básicos: un diagnóstico del modelo territorial actual, una proyección del modelo deseado, y un listado de proyectos de inversión en infraestructura (García, 2018). La “planificación estratégica territorial” fue definida como un proceso que incrementa “las capacidades de un determinado territorio en pos de hacerlo disponible para su uso social” (Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios, 2011, p. 21). La principal novedad de la propuesta, en torno a las unidades regionales, proviene de la identificación de 25 regiones, basadas en la definición de categorías de dinámica y organización territorial, que evocan construcciones regionales precedentes: del sistema estadístico nacional (NOA, NEA), de la CONADE (Comahue), regiones históricas clásicas (Valles Calchaquíes, Quebrada de Humahuaca), vinculadas a acuerdos interprovinciales (Norte Grande), así como referencias genéricas (regiones dinámicas).

En 1983, con el retorno de la democracia al país, se impulsó la creación del Consejo para la Consolidación de la Democracia, que intentó infructuosamente elaborar un proyecto de reforma constitucional. En un documento publicado en 1986, se menciona ya la posibilidad de crear las regiones Pampeana, Andina, Chaqueña y Patagónica, para alcanzar el objetivo de la consolidación democrática:

En 1990, la nación y las provincias firmaron el denominado Pacto de Reafirmación Federal, que alentaba un proceso de regionalización fundado en el acuerdo de las provincias interesadas, con apoyo o estímulo federal, y orientado hacia un federalismo de concertación que preservara la unidad nacional (Rinaldi, 2018).

La década de 1990 se caracterizó por una profunda reforma del estado de tipo neoliberal, impulsada desde el gobierno nacional. Esto llevó, entre otras medidas, a la privatización de activos públicos y a la flexibilización de la legislación laboral. Además, se profundizó la descentralización de funciones administrativas desde el nivel nacional hacia el provincial, como la prestación de servicios de educación y salud. En esa década se presentaron diferentes proyectos de ley para regionalizar al país, con diferentes sumatorias de provincias (Antón, 1999).

Con la reforma constitucional de 1994 se institucionalizó la posibilidad de crear regiones, que se constituirían como resultado de procesos subnacionales de integración entre provincias (Figura 5):

La iniciativa pretendía coordinar políticas públicas entre las provincias y generar un ahorro en sus cuentas públicas, sin restarles autonomía. En otras palabras, las regiones permitirían encarar la cooperación horizontal entre provincias dentro de la organización federal argentina (Rinaldi, 2018). En este marco, se realizaron diferentes esfuerzos para establecer una regionalización por ley. Sin embargo, las regiones que se fueron conformando lo hicieron como resultado de la voluntad de los gobiernos provinciales. Así, surgieron Nuevo Cuyo, Patagónica, Centro y Norte Grande Argentino.

Entre los proyectos de ley para la regionalización del país, se destaca uno de 1996, titulado “Ley de regiones”, donde se afirmaba:

El citado proyecto, en su Artículo 6, proponía la creación de cuatro regiones: Norte Grande, Central, del Plata y Patagonia. Si bien nunca alcanzó estado parlamentario, la propuesta se encontraba en sintonía con un proceso paralelo de formación de regiones impulsado desde las propias provincias. En general, estas tentativas buscaban establecer un nuevo equilibrio fiscal y de gobernabilidad entre la nación y las provincias, a partir de la creación de entidades intermedias, y la readecuación y la mejora en la organización territorial del país (Rinaldi, 2018). Estas propuestas convivían, además, con proyectos y experiencias de regiones supranacionales, como el MERCOSUR, o transfronterizas como la ZICOSUR.

La región Patagonia (Tierra del Fuego, Santa Cruz, Chubut, Río Negro, Neuquén y La Pampa) logró formalizarse en 1996. En su tratado fundacional puede leerse:

En 1998 se firmó el “Tratado de Integración Regional entre las Provincias de Córdoba y de Santa Fe”, a la que luego se sumó Entre Ríos. En contrapartida, el Norte Grande, que reúne 10 provincias del norte, no tiene un tratado ratificado por todos los gobiernos provinciales, pero funcionando de hecho. Finalmente, la provincia de Buenos Aires y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires no integraron regiones.

Las experiencias enumeradas no devienen de un regionalismo asociado a la construcción de identidades desde los sectores populares o desde los actores sociales de la sociedad civil. Se trata, específicamente, de acuerdos a nivel de las gobernaciones. Son alianzas estratégicas con el propósito de negociar la distribución de recursos con el estado nacional. En este marco, las regiones emergieron como territorialidades, a la vez, subnacionales y supra provinciales, pero con una capacidad de control espacial aún acotada. Los logros de estos bloques interprovinciales fueron, básicamente, la negociación de inversiones del estado nacional en infraestructura y la coordinación de algunas políticas sectoriales.