Tras varias décadas de cierta estabilidad los últimos años del recién estrenado milenio apuntan a un nuevo contexto en muchas zonas rurales de España. Este escenario viene marcado por la pérdida de población, dejando muchas de estas zonas al borde de su abandono.

El País Vasco es participe de la situación descrita pero sólo relativamente. En este territorio hay concejos en peligro de despoblamiento, pero son los menos (Porcal, 2023). La mejora de las infraestructuras ha reducido la distancia con la cabecera comarcal y el espacio urbano, los municipios rurales han crecido en población, las cifras de desempleo son reducidas y sus habitantes cuentan con ofertas laborales en la proximidad.

Sin embargo, en este acercamiento las comunidades rurales han quedado muy debilitadas. La dependencia del medio urbano es total, faltan servicios, públicos y privados, el comercio que pervivía ha cerrado, no quedan agricultores y la vida social de muchos concejos rurales ha desaparecido. El resultado es un medio social muy atenuado a favor de un espacio dormitorio, de baja densidad, un proceso de desestructuración rural muy rápido, acelerado estas dos últimas décadas (Ainz y González, 2016)

El origen de la nueva ley de desarrollo rural del País Vasco (LDR), aprobada en mayo de 2022, hemos de encuadrarlo en la preocupación que genera la desestructuración de su medio, un documento con el que este territorio pretende adecuar su estructura organizativa a los nuevos retos y demandas a los que se enfrenta ahora su medio rural.

La materialización de la propuesta se fundamenta en la necesidad de reforzar la coordinación entre los diferentes departamentos que pueden intervenir en el desarrollo rural. Aspira a ser ágil, práctica y para ello propone, mediante objetivos, direccionar una política en la que todas las estructuras con capacidad de actuación se alineen en su consecución, desde las comunitarias hasta las comarcales.

La investigación que a continuación se desarrolla constituye el primer paso en la ejecución de los contenidos aprobados en la LDR. El documento legal propone actuar de manera diferenciada sobre la problemática de cada territorio rural, lo que plantea la necesidad de contar con una zonificación rural graduada y en áreas a abordar, acorde a los objetivos recogidos en la ley (Alberdi, 2023).

La realización de la propuesta de zonificación queda en manos de la Fundación Hazi, entidad pública dependiente del Departamento de Agricultura del Gobierno Vasco. La Fundación Hazi, a su vez, propone a las 18 Asociaciones de Desarrollo Rural del País Vasco (ADR), estructuras comarcales con una amplia trayectoria temporal y gran conocimiento de territorio, compartir esta labor. Con este objeto se crea un grupo de trabajo integrado por responsables de la Fundación Hazi y de tres ADR, una por cada uno de los territorios del País Vasco. El investigador es invitado a tomar parte en este grupo por parte de las ADR y su labor se centra en coordinar una propuesta de zonificación original, fundamenta en el cotejo de la información estadística con el conocimiento territorial de los agentes de desarrollo rural.

Las distintas entidades que toman parte en el grupo de trabajo definen, desde un primer momento, cuáles han de ser los principios que han de definir la zonificación del medio rural del País Vasco:

Clasificar el medio rural no es un ejercicio original para la geografía y el desarrollo rural. Son muchos los ejemplos que ven necesario definir grados y temáticas específicas por zonas para ser abordados mediante propuestas de intervención concretas. La peculiaridad del trabajo presentado estriba en la incorporación de una variable cualitativa, el conocimiento del territorio por parte del actor local, que va a jugar un papel fundamental a la hora de someter a crítica los resultados aportados por los indicadores estadísticos. Junto a ella, el ejercicio de reflexión que los integrantes del grupo de trabajo realizan en los ámbitos de discusión a los que acuden para validar la información, es otro de los aspectos clave para que la propuesta adquiera un alto grado de aceptación. La zonificación tiene el objeto de focalizar las actuaciones de las diferentes administraciones, provinciales y autonómicas, e incluso de los programas europeos dirigidos al desarrollo rural (Leader), que van a apoyarse en la propuesta realizada.

La investigación presentada tiene un doble propósito. Por un lado, apoyada en variables estadísticas y medibles, definir una zonificación sustentada en objetivos y en grados de ruralidad para el País Vasco. Por otro, lograr una propuesta consensuada con el mayor número posible de agentes locales y políticos con capacidad de actuación en el medio rural. Se pretende crear una herramienta dinámica, que justifique acciones concretas, y cuyos resultados sean evaluables.

El primer paso que aborda es la constitución de un grupo de trabajo en el que estén representadas personas y entidades con capacidad de decisión, conocimiento del territorio y capacidad de transmisión de las necesidades. El grupo lo conforma el responsable del área de desarrollo rural de la Fundación Hazi, junto al responsable del área de estadística de dicha entidad y al de promoción. Junto a ellos las ADR eligen a un representante por cada provincia. Acude el gerente de Valles Alaveses, de Urdaibai en Bizkaia y de Donostialdea en Gipuzkoa. Las ADR, a su vez, solicitan la colaboración del Departamento de Geografía de la Universidad del País Vasco, como asesor en este proyecto (OTRI 2006.003).

Es el grupo de trabajo el que toma las decisiones que permiten avanzar hacia un modelo de zonificación consensuado, paso a paso, y se concreta en diferentes momentos, cada uno de los cuales requiere acudir a un metología diferente:

En la resolución de los tres principales pasos que acomete el trabajo de zonificación se repite, con salvedades, un esquema metodológico similar, sustentando en la elección de las variables que mejor se adecúan a cada una de las áreas a abordar en la zonificación. Se clasifican en tres categorías prioritarias: demografía, empleo y usos del suelo, y distancia a servicios básicos y núcleos urbanos. Con una batería de indicadores amplia se realizan para cada objetivo diferentes mapeos y, según la percepción que del territorio tienen sus agentes, se van eligiendo aquellos que mejor reflejan la realidad del medio rural.

La fuente prioritaria es el Instituto Estadístico Vasco (Eustat). Como criterio general se ha tomado como referencia el último publicado, generalmente del año 2021 o 22. En aquellos casos en los que se analizaba la evolución de un determinado carácter se ha tomado como referencia un periodo de diez años (2011/21). Algunos otros, también publicados por el Eustat, como el VAB municipal, presentaban un retraso en la divulgación respecto al resto de variables (2018), pero siempre se ha optado por los últimos disponibles. En otros casos, como aquellos relacionados con la superficie agraria, la pendiente o la distancia al núcleo referente de población, al estar la información georeferenciada ha sido el grupo de GIS de la Fundación Hazi el que ha aportado la información. En la tabla 1 se resumen los objetivos territoriales y las fuentes estadísticas elegidas para cada uno de ellos.

Una vez elegidos los indicadores más representativos para cada caso se procede a elaborar la información y obtener resultados comparables. Los resultados se normalizan considerando la media y el tipo de relación que presenta la variable con la ruralidad, por medio de la realización de cocientes. A medida que el valor de una variable es mayor implica mayor grado de ruralidad de la unidad territorial elegida. Normalización = (dato de la entidad territorial – media) / desviación estandar

Mediante las identificaciones de las variables pertinentes, y una vez transformadas en cocientes, se elaboran indicadores compuestos de ruralidad, producto de la suma de las variables elegidas, que permitan caracterizar a las zonas rurales más allá de su delimitación (Lasarte et al., 2016). En nuestro caso se procede a realizar un ranking para cada categoría para, posteriormente, definir la vulnerabilidad de cada unidad territorial en función del percentil que dentro del ranking ocupa.

Junto a la tarea individual y de discusión del equipo se realiza otra labor de contraste, con el objeto de recoger aportaciones y resolver cuestiones. Se trabaja a diferentes niveles.

Dado el peso explícito de las diferentes instituciones participantes, se aplica una metodología que más que contrastar y confrontar busque el mayor consenso posible (Sánchez-Ledesma et al., 2018). Es importante que la persona participante en el grupo de discusión esté avalada por aquellos a los que representa, pero lo es aún más que la metodología aplicada en la discusión no mire tanto al exterior sino al interior de la persona. De este modo adquiere una especial relevancia el aprender a escuchar, a empatizar con el compañero y, a través de este proceso, a construir en común.

La operatividad del método planteado puede parecer complicada puesto que supone una continua confrontación de datos con conocimiento de territorio, lo que puede denotar cierta subjetividad en su materialización. El grado de entendimiento y de acuerdo entre los participantes ha demostrado que la interacción entre la estadística y el conocimiento personal es una metodología muy viable, especialmente si la búsqueda del mayor consenso posible es una de las variables a incorporar (Carbajal et al., 2015).

La primera labor que acomete el grupo responsable de la zonificación es la de discutir cuáles han de ser los objetivos que deben de aplicarse a todas las zonas rurales y cuáles han de estar sujetos a una zonificación definida según criterios de priorización. Para ello, a pesar del carácter genérico de los propósitos que recoge la LDR, se utilizan como referente sus objetivos específicos, puesto que el grado de desarrollo que presentan es mayor. Fruto de esta discusión se toman las siguientes decisiones:

Fundamentándose en los argumentos descritos, el grupo de trabajo plantea realizar una primera zonificación para todo el País Vasco, sin graduación, que defina cuál es su espacio rural y que sea objeto de las acciones priorizadas para todo el medio rural. A su vez, considera que hay otras zonas más frágiles, áreas sobre las que actuar resulta más prioritario, generalmente las más alejadas de entornos urbanos de entidad, que deberían ser objeto de políticas y acciones más específicas, además de verse beneficiadas de las acciones genéricas para todas las zonas rurales. Para el resto de áreas, los campos sobre los que propone graduar son dos, la calidad de vida y el grado de diversificación económica, y plantea hacerlo para todas las entidades poblacionales o barrrios rurales del territorio vasco.

El objeto que persigue proponer grados diferentes de zonificación para el medio rural parte de la constatación de que la situación que atraviesan los territorios rurales es diversa y, por tanto, las actuaciones a incentivar también pueden serlo. En el caso vasco se ha optado por el término “vulnerabilidad”, haciendo referencia a la mayor urgencia de intervención y/o a la menor capacidad de hacer frente a los retos demográficos, económicos y de calidad de vida planteados. Teniendo en cuenta el aspecto reseñado, el trabajo de zonificación presentado se ha de tomar como una herramienta que puede ser válida, al menos, en los siguientes aspectos:

Los resultados de la zonificación, tanto la propuesta de zona rural del País Vasco como la delimitación de los municipios que mayor atención requieren, se consideran acertados. Coinciden con los aportados por otras investigaciones y su actualidad parece vigente hoy en día. El hecho de que la propuesta metodológica obligue a confrontar los resultados con los agentes comarcales y, a su vez, con los locales, no hace sino corroborar la conveniencia de los resultados presentados. Y con ellos, de los indicadores seleccionados, especialmente las variables demográficas y económicas empleadas para distinguir las zonas prioritarias de actuación.

La utilización del concepto de entidad singular de población como unidad estadística ha sido más complejo y la información barajada mucho menor. No todos los indicadores han podido ser obtenidos para las entidades de población. Los resultados obtenidos, sin embargo, parecen interesantes, en la medida en que han sido capaces de definir zonas del territorio relaltivamente amplias en las que las necesidades dotacionales y económicas pueden ser más relevantes y que merecen una mayor atención. En este caso, los indicadores relativos a la distancia a centros urbanos, a servicios básicos, e incluso a los principales nudos de comunicación, son elementos fundamentales para la clasificación obtenida.

La metodología utilizada es otro de los atributos que merece ser valorada. Los criterios empleados por las instituciones para la delimitación de la ruralidad han resultado muy limitados en muchos territorios, en tanto que establecían una dicotomía urbano-rural que no permitía caracterizar estas últimas ni detectar diferencias dentro de las mismas (Nieto et al., 2018; Molinero y Alario, 2019).

El método empleado se apoya en el uso de variables que combinan dimensiones de la ruralidad, preferentemente geográficas, demográficas, económicas y sociales, e indicadores compuestos de ruralidad. La propuesta presentada no es original, los indicadores son habitualmente utilizados en las investigaciones que promulgan la diversidad de espacio rurales (Armas y Macias, 2017). Tampoco lo es la utilización de indicadores compuestos, que tiende a homogenizar y medir variables diferentes bajo un mismo procedimiento (Lasarte et al., 2016). La metodología utilizada en el País Vasco no viene sino a corroborar la utilidad de formularios compuestos para esta escala territorial de análisis.

La peculiaridad del método utilizado estriba en el uso del saber de los informadores a la hora de discriminar información obtenida por métodos más objetivos. Conocen el territorio y eligen la unidad territorial y las variables que mejor reflejan sus diferentes ruralidades, llegando a desechar algunos que a priori eran considerados como básicos, al no aportar resultados satisfactorios. Comparten, además, los resultados con la comunidad rural, recogen otras visiones y colaboran en la consecución de un modelo un modelo de intervención con mayor grado de aceptación.

El modelo testado permite analizar críticamente, adaptar y crear conocimiento para la identificación, argumentación y solución de problemas, articulando diferentes saberes, mediante el trabajo colaborativo desde una visión global. De este modo, según Tobón (2012), se consigue no fragmentar el conocimiento y actuar en correspondencia con el fortalecimiento del tejido social y el desarrollo económico.

La discusión sobre la idoneidad de la zonificación planteada para el medio rural del País Vasco va a estar ligada al uso real que se quiera realizar de ella y su utilización estará condiciona por el modelo de intervención que se proponga.

La zonificación presentada, en la medida que se ha dado voz a las ADR, ha tratado de reconocer la ruralidad de todo el territorio como primer paso, insistiendo en la necesidad de que buena parte de los retos a los que se enfrenta el medio rural son comunes a todas las zonas. Pero, en la medida en que la LDR no ha desarrollado sus objetivos, se desconoce el uso que se hará de la propuesta de zonificación realizada y se corre el riesgo de que se deje sin atender demandas y/o territorios rurales.

No son nuevas las clasificaciones apoyadas en grados de ruralidad en el País Vasco. Durante el periodo 2015-20 estuvo vigente una clasificación apoyada en 6 grados de ruralidad, atendiendo principalmente al peso demográfico del municipio de referencia. Las intervenciones se centraban en los más pequeños, seguramente los más necesitados, pero aquellos que presentaban un grado más alto quedaron muy desantendidos por parte de las diferentes instituciones (Alberdi, 2023). La clasificación actual trata de evitar este problema, reconociendo un territorio rural amplio en el que hacer frente a unas demandas específicas. Ahora conviene aportarle contenido.

El País Vasco plantea un giro en la direccionalidad de su política de desarrollo rural hacia un marco más intervenionistas y sustentado en la implicación del conjunto de las administraciones vascas. Para ello propone un conjunto de herramientas de intervención y objetivos a lograr, propósitos que han de estar guiados por una zonificación en la que se determinen las áreas preferentes de actuación, objeto en el que se centra la investigación.

La investigación se apoya en un grupo de trabajo, en el que están representadas personas y entidades con facultad de decisión, conocimiento del territorio y capacidad de transmisión. Este grupo define los objetivos generales a a abordar, la escala de análisis, la elección de variables estadísticas a aplicar y el método de elaboración de la información resultante, apostanto por la utilización de indicadores compuestos. Además, toma la responsabilidad de consultar a diferentes agentes implicados, desde el ámbito regional hasta el comarcal y local, con el objeto de recoger aportaciones, resolver cuestiones y consensuar en la medida de lo posible el documento final.

El primero de los pasos que propone es la realización de una zonificación para todo el País Vasco, sin graduación, que defina cuál es su espacio rural, para que sea objeto de las acciones priorizadas para todo el medio rural. Considera como rurales a todos los municipios y entidades con población inferior a 2000 habitantes e, incluso, entre aquellas que superen este umbral, aquellos espacios clasificados como no urbanizables. Propone que la población que habita en estos lugares se beneficie de acciones ligadas a mejorar su calidad de vida, especialmente las dirigidas a limitar las consecuciencias del aislamiento provocadas por el dominio de un hábitat disperso.

A su vez, considera necesario definir las zonas más debilitadas, que deberían ser objeto, además, de políticas más específicas. La decisión de incluir un mapa de zonas de especial atención viene motivada por el hecho de que algunas zonas sufrieron un aislamiento con un deterioro demográfico importante décadas atrás, cuyas consecuencias son visibles hoy en día, y condicionarán sus posibilidades de progreso futuro. Se opta por utilizar variables demográficas (evolución de la población, envejecimiento y masculinidad) y económicas (PIB y renta personal) como las que mejor reflejan la situación de vulnerabilidad de estos territorios. Junto a los municipios señalados se incluye a los municipios de población inferior a 300 habitantes. En este caso es la falta de dotacional y de recursos municipales para hacerles frente la que recomienda esta proposición.

Delimitar el grado de ruralidad del resto del territorio vasco es una labor más dificultosa. La proximidad e influencia urbana es tangible, los indicadores demográficos o económicos propios de zonas rurales no reflejan tal característica en estos espacios, pero el carácter disperso del hábitat del territorio hace intuir problemas provocados por el aislamiento. Con el objeto de medir la mayor o menor vulnerabilidad de estos espacios se decide recurrir a la entidad singular de población como unidad próxima al concepto de barrio o aldea rural y proponer dos ámbitos de análisis, la calidad de vida y la diversificación económica de su población.

El análisis de la calidad de vida ser realiza recurriendo a la utilización de dos dos tipologías preferentes de indicadores, los que resaltan la distancia a los servicios básicos y otros que tratan de reflejar la vida social de los municipios. Entre los primeros se decide valorar la distancia a la escuela primaria como referente fundamental de los servicios básicos de la comunidad y, en segundo lugar, la distancia a un municipio con población superior a 10000 habitantes. Entre los segundos, la presencia de comercio minorista, de restauración, de asociaciones culturales o el porcentaje de vivienda principal.

La diversificación económica se estudia empleando variables que analizan la falta de dinamismo económico, recurriendo a indicadores que miden la especialización agraria, la tasa de ocupación de su población activa o la falta de servicios privados. Por otro, se incluyen variables que suponen barreras al progreso de estos espacios como la distancia a las carreteras principales y la formación de las personas que habitan la entidad.

Los resultados, similares en ambos casos, muestran la menor vulnerabilidad de las zonas rurales más próximas a los núcleos principales del territorio junto a las próximas a las vías de comunicación principales. Cuanto más nos alejamos de los ejes de comunicación y las entidades rurales pertenecen a municipios de menor población la vulnerabilidad es mucho más alta.

La investigación, más allá de los resultados obtenidos, tiene la particularidad de estar dirigida a un entorno rural sometido a una fuerte presión urbana y de recurrir a una escala de análisis estadístico, la entidad de población, poco utilizada por carecerse de información. Otra de las aportaciones que presenta estriba en el uso del conocimiento personal para definir propuestas objetivas. El trabajo demuestra que su utilización puede ser adecuada siempre y cuando favorezca que los resultados aportados por variables estadísticas sean sometidos a análisis crítico, que contribuyan a crear conocimiento, a solucionar problemas, a argumentar y especialmente, como era el caso, a la elaboración de propuestas colectivas. También deja en evidencia deficiencias que convendría no repetir. La principal estriba en la falta de objetivos para los que se realiza esta zonificación. La definición de las acciones, paralelamente a la elaboración de la zonificación, y con una metodología de consenso similar, hubiera enriquecido la propuesta realizada.

La propuesta presentada contribuye a desarrollar una nueva línea de trabajo para la planificación de acciones a emprender en el medio rural aportando un método que sin excluir espacios rurales pone el acento en primer lugar en sus necesidades más básicas para, posteriormente, focalizar y atender exigencias y demandas más concretas. En un momento en el que las instituciones y los grupos de acción local ultiman sus estrategias de desarrollo rural con las que guiar el nuevo programa Leader, la herramienta presentada aporta soluciones novedosas para una correcta programación.

A su vez, cumple con otro precepto fundamental en materia de desarrollo rural, como es la apuesta por impulsar un enfoque ascendente, por construir espacios de encuentro, tomar decisiones colectivas, impulsar una cultura crítica y participativa, con una mirada enraizada en el territorio, apoyándose en el marco institucional vigente, especialmente en los órganos y agencias de desarrollo local como principales referentes participativos y conocedores del territorio, como ya señalaban Pinilla y Sáez (2017), Vaquero y Losa (2020) y Sáez (2021), entre otros.