La creación de suelo industrial urbanizado en España responde, ante todo, al interés de generar una oferta de suelo para empresas que permita alcanzar los objetivos de la política industrial y de desarrollo económico a la escala que corresponda (local/urbana, regional, nacional), a la vez que se pretende conciliar dicho objetivo sectorial con los planteamientos cada vez más exigentes en materia de ordenación del territorio y planificación urbanística. En este proceso el protagonismo corresponde, en consecuencia, a los poderes públicos, más allá de que la iniciativa privada también desarrolle suelo industrial, animada con frecuencia por las ayudas procedentes de las Administraciones Públicas.

Un agente destacado desde fecha temprana es el propio Estado, que actúa a través de instituciones que irán tomando nombres diferentes desde los años de 1960 hasta llegar a la SEPES y la SEPI actuales. Los Ayuntamientos, por su parte, ganan protagonismo en este tipo de actividad promotora en la etapa democrática, cuando asumen la responsabilidad de reservar terrenos para uso empresarial dentro del planeamiento urbanístico municipal; y por último, también sobresale la intervención de las agencias regionales, dependientes de los Gobiernos autonómicos, urgidos a participar en el mercado de suelo empresarial para paliar, entre otros, los efectos de la reconversión industrial de los años de 1980 y 1990 e impulsar las políticas de desarrollo regional.

Avanzado el primer decenio de 2000, a los objetivos antes señalados se suma, entre los agentes públicos, la preocupación por la innovación y el desarrollo de sistemas productivos locales, lo que va a propiciar el desarrollo de polígonos industriales y parques empresariales y tecnológicos destinados a captar y fijar inversión y actividades relacionadas con las nuevas tecnologías, la I+D+i y con los recursos endógenos (Méndez y Alonso 2002; Caravaca, 2002; Blasco y Martínez, 2002; Benito del Pozo, 2006; López Groh, 2009; Humbert, Molinero y Valenzuela, 2011). Una oferta de suelo industrial y tecnológico que antes de la crisis de 2008 podía considerarse insuficiente, pero que a partir de ese momento, por retracción de la demanda, se manifiesta como excedentaria (Albertos y Sánchez, 2014).

En la provincia de León se produce, sobre todo a partir de mediados de los años de 1990, una eclosión de polígonos industriales, repartidos por los diferentes ámbitos territoriales (comarcas mineras, zonas rurales y áreas urbanas) y con un balance que en el año 2006 arrojaba la cifra de 52 áreas empresariales, con una superficie en conjunto de 1.511 hectáreas. Por etapas, desde 1960 hasta 1989 se había construído el 21% de los polígonos leoneses; en la década de 1990 se creó el 44,5% y entre 2000 y 2006 el 34, 5% restante, con una tendencia al aumento de su tamaño medio, una mayor difusión en el territorio y mayor implicación de los agentes públicos, promotores del 85% del total de suelo industrial ofertado (Peiret, 1992; Benito del Pozo 2006; González y Benito 2008). Este crecimiento de la oferta de suelo industrial se explica por la combinación de varios factores: ayudas oficiales a zonas mineras y espacios desfavorecidos; una política de difusión de la actividad industrial más firme y coherente con los principios de una ordenación equilibrada del territorio; y unas mejores expectativas económicas para la provincia (Martínez y Luengo, 2004; Benito del Pozo, 2011; Pascual, 2012; Manero, 2012; González y Benito, 2013-2014; López, Escudero y Placer, 2017).

La crisis desencadenada en 2008 va a suponer, por su parte, un freno en general al desarrollo de nuevo suelo industrial y un estancamiento de la demanda, lo que se aprecia en el conjunto de los ámbitos comarcales leoneses y en espacios tanto urbanos como rurales y de montaña (González y Benito, 2013-2014; Benito del Pozo, 2017). En relación con este hecho, se pone de manifiesto un fenómeno de relevancia territorial: en ciertas zonas rurales y mineras de León, dotadas de una oferta de suelo industrial que apenas despertó interés entre la demanda antes de la crisis de referencia, dicho recurso se perfila como una ventaja territorial y como un factor de resistencia local cuando dicha crisis comienza a remitir a escala regional y nacional. Esto nos plantea algunos interrogantes: ¿Qué papel desempeña el suelo industrial en la superación de una coyuntura de crisis aguda en territorios que en sí mismos son periféricos o están lastrados por la atonía económica y la despoblación? ¿Son los polígonos industriales un factor de resiliencia en zonas mineras y rurales? ¿La oferta de suelo industrial garantiza la resiliencia en cualquier territorio? Las respuestas a estas cuestiones se buscan, como a continuación se expone, en el marco teórico y de discusión del desarrolo local y la resiliencia territorial.

Desde el punto de vista metodológico el análisis de la promoción pública de suelo industrial y su repercusión territorial requiere el uso de fuentes de diversa naturaleza, en particular la revisión de la bibliografía académica especializada, con especial mención de los trabajos geográficos, y la consulta de documentos e informes oficiales, la mayoría de ellos disponibles en la Red; una fuente secundaria interesante es la prensa económica y local, que permite obtener una visión del alcance que la sociedad otorga a este tipo de actuaciones, en las que se ven implicados agentes diversos (políticos, empresarios, sindicatos). No menos importante es el trabajo de campo, necesario para obtener información y datos sobre el terreno que completan las fuentes antes citadas.

En el plano teórico cobra especial protagonismo el concepto de resiliencia. En el contexto actual de fuerte competitividad entre los territorios, inestabilidad económica e incertidumbre social emerge el concepto de resiliencia territorial, un enfoque de éxito en la literatura reciente para referirse a la desigual capacidad de respuesta de los territorios frente a cambios drásticos o crisis agudas (Pike, Dawley y Tomaney, 2010) y para adaptarse a un nuevo contexto mediante estrategias orientadas a superar los procesos de declive y revertirlos (Méndez, 2012). De esta forma, un espacio resiliente no sería exitoso solo a corto plazo, sino que mantendría esta condición en el tiempo, haciendo frente a la inevitable adaptación que requieren los cambios en la economía global, lo que repercute en las políticas sectoriales y territorial.

Otro aspecto metodológico reseñable es el análisis Dafo, que se aplica por su valor sintético acerca de la situación de origen o de partida de los espacios rurales y mineros en crisis, y de las potencialidades que ofrecen a partir de recursos y acciones que entran en juego en la nueva dinámica territorial que introduce la oferta de suelo para empresas.

Son numerosos los trabajos y publicaciones geográficas que se han ocupado del impacto de la reconversión en los espacios mineros (tipificados a partir de ese proceso como áreas periféricas) y las políticas que a lo largo del siglo XXI han tratado de diversificar la economía de esos terrerritorios con el fin de atajar una crisis aún sin resolver en su totalidad, lo que explica que este tema siga suscitando el interés de los investigadores y se abran líneas nuevas de interpretación que ponen el acento en la diversificación del tejido productivo, la sostenibilidad, la patrimonialización de la herencia minero-industrial y el turismo cultural, así como el desarrollo de una oferta cualificada de suelo industrial y tecnológico como recurso para reactivar terrenos abandonados y crear oportunidades de negocio y empleo (vid. Revue Géographique de l’Est, 2017).

Igualmente sigue abierto el debate sobre los espacios rurales y el desarrollo local, y los aspectos asociados a este enfoque, como son la ordenación del territorio, el impacto de la innovación, las redes de transporte, el turismo o los programas comunitarios (Plaza Gutiérrez, 2005; Maya Frades, 2008; Moyano, 2009; Cortizo et al., 2014); preocupaciones que, por otra parte, ya centraban la discusión de los expertos desde tiempo atrás (Caravaca, 2002; Asociación de Geógrafos Españoles, 2004) y que ganaron profundidad al unirse al discurso de la sostenibilidad, planteado en toda su dimensión desde el año 2000 con un enfoque que sitúa en primer plano la globalización y pone el acento en las incertidumbres y las potencialidades que se vislumbran para los espacios rurales, lo que incluye cierta atención a las dotaciones de suelo urbanizado que fortalecen el tejido empresarial (García Pascual, 2001).

Es, sin embargo, en el contexto de los sistemas productivos locales donde se evidencia con más nitidez la importancia de los equipamientos industriales (suelo industrial y terciario para las pymes), pues una concentración de empresas competitivas en áreas rurales reclama un espacio urbanizado específico, con accesos y servicios que apoyen el desarrollo empresarial y los procesos de innovación en todos sus frentes: gestión, producto y proceso (Caravaca, 2002; Méndez y Alonso, 2002; Calderón y Pascual, 2009; Sánchez, Gallardo y Ceña, 2014).

En el caso de Castilla y León, los estudios auspiciados por el Gobierno autonómico sobre el futuro de la economía regional y las perspectivas de los espacios rurales y mineros ponen el acento, desde mediados de los años 90, en la necesidad de disponer de suelo industrial como mecanismo de respuesta a la crisis de las actividades tradicionales (minería del carbón, producción de energía, agricultura, ganadería). Se impone el discurso de que se trata de un factor de localización que puede favorecer procesos endógenos de industrialización, desarrollo de la agroindustria y fijación de actividades de nueva tecnología, ayudando a frenar la despoblación y a crear empleo (Junta de Castilla y León, 1998). En esta misma óptica institucional, un segundo estudio de diagnóstico, promovido por la Junta de Castilla y León al inicio del nuevo milenio, insiste en la idea de que “a pesar de las actuaciones inversoras realizadas cuya finalidad es propiciar el desarrollo, existe la percepción de que (…) las zonas eminentemente rurales, que en su mayoría coinciden con áreas montañosas (…), presentan un cierto grado de aislamiento y una serie de deficiencias o limitaciones en la prestación de servicios básicos y en la dotación de infraestructuras” (JCyL, 2002:17), carencias que apuntan expresamente a la oferta de suelo industrial.

Tales deficiencias tratarán de ser resueltas con un Plan Especial de Actuación en las Áreas Periféricas que incluye para el período 2002-2006 un eje prioritario de actuación centrado en el “Desarrollo Empresarial” y en concreto en “Promover la creación de infraestructuras que faciliten el desarrollo de los procesos productivos” (JCyL, 2002:40). Aquí cabe situar el origen del más firme compromiso oficial con la creación de polígonos y parques empresariales en León antes de la crisis de 2008, así como el reconocimiento explícito del papel favorable que desempeña el suelo industrial en las oportunidades de desarrollo rural y espacios mineros, donde además convergen las ayudas específicas al carbón y los proyectos de diversificación productiva (ibídem).

Asimismo, debe tomarse en consideración lo que algunos autores denominan el enfoque Leader, “una herramienta fundamental para tratar de dinamizar los territorios que presentan más debilidades, pero al mismo tiempo disponen de un conjunto de potencialidades para diversificar ingresos (…) y como base de nuevos yacimientos de empleo” (Sánchez e Hidalgo, 2017:186). Dicha iniciativa comunitaria afectó en el período 2000-2006 (Leader+ y Prodecal) a casi toda la provincia de León, con proyectos e inversiones específicas destinados al fomento y apoyo a las pymes y servicios, con el balance de 162 proyectos y una inversión media por proyecto superior a los 81.000 euros (Sánchez e Hidalgo, 2017). También estas acciones apuntalan la idea de la importancia de una oferta de suelo empresarial para acoger iniciativas de desarrollo rural, pues las pymes buscan este recurso en su entorno, que actúa como factor de localización (Martínez y Luengo, 2005).

Por lo que respecta al marco interpretativo de la resiliencia -tomado el concepto tanto en su acepción más amplia (Solana, 2016), como en la más acotada de resiliencia territorial, a saber: “la capacidad que poseen algunos territorios (ciudades, regiones, áreas rurales, etc.) para preparar, resistir o adaptarse a situaciones de shock (crisis económica, financiera, social o política; desastres naturales, ecológicos, industriales o epidemiológicos; cambio climático; cambio tecnológico; etc.) que inciden sobre los elementos del territorio, la población y sus actividades” (Sánchez, Gallardo y Ceña, 2014: 28)-, dicho enfoque parece adecuado para explicar cómo la oferta de suelo empresarial en áreas desfavorecidas, mineras y rurales en nuestro caso, cumple la función de mejorar la capacidad de respuesta de estos territorios, inmersos en procesos de crisis recurrentes (y con frecuencia solapadas). En efecto, según algunos estudios sobre resiliencia, entre los factores impulsores de procesos de cambio en las áreas rurales destacan, entre otros, las infraestructuras económicas (Sánchez, Gallardo y Ceña, 2014). Y la promoción de suelo industrial de calidad es, como se ha dicho, uno de los instrumentos de la política económica que busca desencadenar procesos de impulso territorial.

Castilla y León no dispone, a diferencia de otras CC AA, de un Plan de Suelo Industrial que defina los objetivos, desarrollos urbanísticos y financiación de este tipo de suelo de uso económico para períodos revisables de cuatro años, un instrumento vinculante para los Gobiernos regionales que de existir permitiría conocer con detalle la estrategia oficial y las acciones planificadas con relación a las infraestructuras de apoyo a la industria y las empresas en el ámbito territorial catellano y leonés. Esta ausencia o vacío en materia de suelo industrial se suple con lo dispuesto en las llamadas Directrices Esencialesde Ordenación del Territorio, aprobadas en 2008 (vid. Ley 3/2008, de 17 de junio, de aprobación de las Directrices Esenciales de Ordenación del Territorio de Castilla y León) y que proponen los siguientes objetivos:

Pese al interés de este instrumento, su contenido no suple lo que sería un verdadero plan regional de suelo industrial, donde se indicarían los desarrollos concretos de suelo y el volumen y las fuentes de inversión previstos en plazos temporales concretos (González y Benito, 2013-2014; Benito del Pozo, 2017). Esta situación refuerza el papel de los Ayuntamientos en la planificación del suelo para empresas, una realidad que puede condicionar ciertos objetivos de la política regional pues el equilibrio intraprovincial puede verse comprometido por falta de un criterio supramunicipal y/o de escala provincial/regional vinculante (Manero, 2012; Blasco y Martínez, 2002; Benito del Pozo, 2017).

De hecho, en las zonas rurales y de montaña leonesas, estas últimas de tradición minería, la creación de polígonos industriales ha dependido en buena medida de los intereses municipales, que bien de forma directa, o a través de entes regionales y/o al amparo de ayudas oficiales al sector del carbón, han generado la mayor oferta de suelo en la provincia, en sí misma un factor de desarrollo y oportunidad allí donde la disponibiliad de parcelas mantiene activo el mercado de suelo industrial (Benito del Pozo, 2017). Un reciente diagnóstico provincial (López Trigal et al., 2017) confirma la capacidad impulsora de esta dotación para empresas, que, sin embargo, es preciso analizar en el caso de cada polígono y contexto territorial para establecer su impacto (Tabla 1).

A tal fin se plantea el análisis de los polígonos industriales de los municipios de Villadangos del Páramo, Carrocera y Cubillos del Sil, seleccionados porque representan la estrategia oficial de industrialización inducida en León y por pertenecer a ámbitos territoriales contrastados, que brindan diversidad casuística y manifiestan rasgos geográficos que permiten extrapolar impactos y generalizar resultados (Tabla 2). La escala de anális de los parámetros básicos de la investigación (evolución de la población, tasa de desempleo) es comarcal/municipal, lo que unido al análisis de la consolidación de los polígonos permitirá apreciar la situación relativa de los municipios con polígono industrial frente al entorno sin este recurso.

Los polígonos analizados (Tabla 3) son asentamientos planificados desde su origen mismo, de promoción pública e incluidos en la modalidad de polígono industrial, ajustados a la definición que la literatura hace de esta tipología: espacios delimitados, con un perímetro que marca el uso de suelo industrial y urbanizados según un parcelario regulado por la urbanística municipal. Son, además, espacios favorecidos por la dinámica de difusión por migración de la industria, lo que significa que en cierta medida participan del proceso general de relocalización a partir de las ciudades o cabeceras comarcales más próximas, además de propiciar la industrialización endógena (Benito del Pozo et al., 2014).

Con respecto a la estructura que ofrecen los agentes que impulsan la promoción de suelo empresarial en León, de la que son buena muestra los tres casos aquí analizados, destaca el hecho antes apuntado de que la mayor parte de los polígonos y parques empresariales de la provincia son de iniciativa pública, con una intervención destacada de los Ayuntamientos, responsables del 67,3%, de los polígonos y parques industriales, aunque también intervienen entidades estatales como SEPES Entidad Pública Empresarial de Suelo (un organismo adscrito al Ministerio de Fomento cuya misión es lograr el reequilibrio social y económico del territorio español a través de la promoción, adquisición y preparación de suelo para asentamientos industriales, terciarios y de servicios) y organismos dependientes del Gobierno regional, como es ADE Parques Tecnológicos y Empresariales, primer operador público de suelo de Castilla y León que nace de la fusión de dos empresas, Gesturcal y Parques Tecnológicos, dependientes de la Consejería de Economía y Empleo de la Junta de Castilla y León (http://www.aytovilladangosdelparamo.es/municipio/poligono/). Este hecho coincide con lo observado en otras Comunidades Autónomas y se explica, en primer lugar, por una razón simple: el suelo industrial no es un buen negocio (si se compara con el de uso residencial) y su riesgo es elevado, lo que ahuyenta al inversor privado. Por otra parte, la oferta de suelo para empresas se considera, como apuntamos más arriba, un instrumento de la política regional y local, de ahí que su promoción esté en manos de entes públicos (Benito del Pozo, 2006; González y Benito 2008; Benito del Pozo 2009).

En los espacios mineros y rurales inmersos en una dinámica de atonía productiva y demográfica provocada por crisis sectoriales sucesivas y agravadas desde 2008, la oferta de suelo industrial urbanizado es un factor de oportunidad y de resiliencia, pues incrementa la capacidad del territorio para mejorar sus condiciones de desarrollo y progreso socioeconómico, a la vez que actúa como imán de la innovación, al propiciar la localización de actividades y empresas con algún componente innovador. La acción de los responsables públicos de generar una oferta de suelo industrial puede interpretarse como una respuesta de resiliencia territorial, en los términos que ha sido incorporado este enfoque al caso de León.

Los ejemplos analizados ponen también de relieve que la oferta de suelo empresarial es más eficaz como elemento de oportunidad cuando se localiza en un territorio vertebrado y comunicado por una red de transportes de alta capacidad, una primera lección que se deriva de los resultados obtenidos. Tanto en los polígonos de El Bayo y Los Avezales, en El Bierzo y Montaña-Luna respectivamente, como en el caso de Villadangos, en Órbigo, la posición de estos asentamientos con respecto a autopistas y ferrocarril es decisiva para explicar, primero, la decisión política de localización de los mismos; y segundo, para reforzar las capacidades del territorio comarcal. Otra lección importante se relaciona con el papel que desempeñan en el éxito de los polígonos industriales la cercanía y buenas conexiones con núcleos urbanos y ciudades de primer orden provincial, que actúan no solo como mercados, sino también como foco difusor de sinergias expansivas, ayudando al mecanismo de la resiliencia cuando éste se activa.

Una tercera lección que se extrae de los resultados de este análisis es que la consolidación de los polígonos industriales está condicionada por los vectores que rigen la logística. Siendo desigual el grado de ocupación empresarial de unos y otros polígonos -en Villadangos se puede hablar de éxito, mientras que en El Bayo y Los Avezales la consolidación es lenta y tímida-, se confirma que la oferta de suelo urbanizado para las empresas es una ventaja que ayuda a frenar y/o a reducir el impacto de las crisis en el ámbito local; y que representa una oportunidad para superar las etapas recesivas de la economía, pues atraen inversiones cuando la tendencia es de crecimiento en entornos incluso remotos: así lo demuestran las iniciativas anunciadas en Villadangos (Centro de Proceso de Datos de Mercadona) y en El Bayo (Centro Cárnico de Alta Tecnología).

No obstante, es evidente que el suelo industrial como factor de desarrollo territorial tiene limitaciones en las áreas rurales y que se precisan otros factores que coadyuven al crecimiento económico, la creación del empleo y el freno a la despoblación. Pero también ha quedado demostrado que dónde exite este recurso las oportunidades aumentan y la capacidad de resiliencia también.