Todos los bienes culturales inmuebles poseen una dimensión paisajística, como cualquier otro elemento localizado en el territorio. Algunos de ellos tuvieron ya en origen esta intención y otros no, pero su presencia en el paisaje es siempre un factor que le aporta calidad, permitiendo una mejor lectura de su evolución a lo largo del tiempo.

Para preservar el contexto espacial y, en su caso, paisajístico de los bienes culturales, la normativa estatal en materia de patrimonio histórico y la de las cc.aa. han previsto los entornos de protección para los bienes inmuebles protegidos. Con carácter general, para la delimitación de estos entornos se suele aludir a ámbitos necesarios para su contemplación, prohibiéndose las intervenciones que puedan alterar los valores arquitectónicos y paisajísticos del bien protegido. Pueden destacarse algunas particularidades en la legislación vigente respecto a los entornos de protección:

De lo dicho se desprende que, aunque tradicionalmente el entorno no siempre haya salvaguardado la dimensión paisajística de los bienes culturales, puede representar un instrumento adecuado para ello, tal y como se desprende de las justificaciones de la delimitación de algunos bienes de interés cultural protegidos recientemente (Agudo, 2007: 217 y ss.; Caballero y Zoido, 2008) como, por ejemplo, el sitio histórico de la Casa de Campo de Madrid (Madrid)3 o el de los Lugares Colombinos en Huelva4, el monumento molino de viento Colorado en Los Beatos (Cartagena, Murcia)5, el lugar de interés etnológico del ruedo y conjunto hidráulico de la Laguna (Cañaveral de León, Huelva)6, la zona arqueológica del castro de San Chuis (Allande, Asturias)7, el conjunto histórico de Alhama de Granada (Granada)8, el jardín histórico Jardín Botánico de la Universidad de Valencia (Valencia)9 o el territorio histórico del Camino de Santiago10 entre otros muchos.

No obstante, también existen bienes de interés cultural que carecen de entorno de protección. Entre ellos destacan en número los que fueron protegidos a través del Decreto de 22 de abril de 1949 sobre protección de los castillos españoles11 o las cuevas, abrigos y lugares con manifestaciones de arte rupestre a través de la Ley 16/1985, de 25 de junio, del Patrimonio Histórico Español12. Como se ha expuesto con anterioridad, en las cc.aa. de Andalucía y Galicia se define para estos casos un entorno fijo dependiendo de su ubicación en ámbito urbano o rural en tanto no se delimiten de forma individualizada. Pero si esta medida supone una indudable mejora para su protección efectiva, no siempre se adecua a la realidad territorial y paisajística de estos elementos para cuya delimitación habría que emprender planes urgentes (García et al., 2011; Luengo, 2014; Martínez, 2011).

Por otra parte, aunque los entornos permiten proteger amplias áreas para salvaguardar los valores paisajísticos de los bienes de interés cultural, es necesario resaltar que muchas de las alteraciones en su percepción visual se producen por instalaciones o edificaciones situadas fuera de la delimitación de los propios bienes y sus entornos. Ello está resultando particularmente controvertido en ámbitos cercanos a los conjuntos históricos, sobre todo cuando el impacto puede afectar a bienes incluidos en la Lista del Patrimonio Mundial como ha ocurrido con la Torre Pelli en Sevilla (Cabral, 2013; Mendoza 2009; Romero et al., 2015) o el conjunto arquitectónico proyectado por Santiago Calatrava en Oviedo (Fernández Salinas, 2008; Morales, 2009). En estos casos habrán de definirse soluciones más eficaces que establezcan cautelas sobre las edificaciones en altura más allá de los límites de los entornos de protección o mediante gradientes de alturas en función de la distancia de las nuevas construcciones a estos bienes si la afección producida repercute negativamente en la preservación de los valores que condujeron a su declaración.

Desde 1992, España ha incorporado a la Lista de Patrimonio Mundial como paisajes culturales los de Pirineos-Monte Perdido (1999, Huesca), Aranjuez (2001, Madrid), Sierra de Tramuntana (2011, Mallorca) y Risco Caído (2019, Gran Canaria). De forma paralela, cinco cc.aa. han incorporado la figura de paisaje cultural en sus leyes de patrimonio histórico o cultural13. En tres de ellas (Madrid, Navarra y Cantabria) se le aplica el régimen jurídico del patrimonio inmueble, considerándolo como una más de sus tipologías. En Galicia, aunque los paisajes culturales también son considerados como una categoría de patrimonio inmueble, se vincula a los instrumentos de gestión de la ordenación territorial y urbanística. En Murcia, sin embargo, se considera que el régimen jurídico del patrimonio inmueble es demasiado rígido para aplicarlo a los paisajes culturales por lo que, junto con los parques arqueológicos y paleontológicos, pasan a ser regulados también, a través de una figura de ordenación sectorial: los planes de ordenación del patrimonio cultural.

En cualquier caso, los paisajes culturales constituyen un nuevo objeto de gestión cultural, que representa algo más que la suma de los bienes culturales de un territorio. Es el propio territorio transformado, en el que se conjugan valores naturales y culturales, materiales e inmateriales, reconocidos por la población, el que se considera bien cultural. Son bienes dotados de dimensión histórica (Ortega, 1998) y expresión de las sociedades que participaron en su configuración actual a través de sus sistemas ideológicos, de asentamiento, actividades de seguridad y defensa, de comunicaciones y transportes o de obtención y transformación de los recursos. En función de estas actividades antrópicas, se ha construido la categorización funcional propuesta por el Registro de Paisajes de Interés Cultural de Andalucía (Rodrigo et al., 2012; Fernández Cacho et al., 2015), que ha sido adaptada en diversos estudios y proyectos en función de sus objetivos concretos (Fernández Salinas, 2013; Fernández Salinas y Silva, 2015; Plan, 2015).

La gestión de estos espacios dependerá también de su extensión. Aunque hay paisajes culturales reconocidos de gran extensión, la UNESCO prevé una documentación cartográfica asociada a los expedientes de candidatura de paisajes culturales a escala 1:25.000/1:50.000 (Operational Guidelines, 2017: 96), lo cual representa una referencia de rango local. Ello permite una más fácil implementación de la participación de la población directamente concernida en su gestión, mientras que, si la escala se amplía a ámbitos subregionales, dicha gestión requerirá de la implementación de estructuras colaborativas más complejas entre un mayor número de agentes (Mitchell, Rössler, Tricaud, 2009: 72).

Por otra parte, a pesar de que la figura de paisaje cultural no se ha incorporado aún a la legislación estatal ni autonómica con carácter general, la mayoría de las tipologías de bienes inmuebles existentes poseen una clara dimensión territorial, como los conjuntos históricos, las zonas arqueológicas, los sitios históricos, los lugares de interés etnológico, los jardines históricos, etc. Estas tipologías han ido aumentando en función de la oportunidad de fomentar la protección de nuevos patrimonios, como los lugares industriales o los de interés etnológico, y no parece práctico, ni necesario, seguir aumentándolas ya que, a veces, resultan inoperantes por superponerse conceptualmente unas a otras14.

Sería quizás útil prescindir de las tipologías existentes y considerar que los bienes de interés cultural pueden serlo en función de una conjunción de valores (etnológicos, arqueológicos, técnicos, arquitectónicos, etc.) aunque unos prevalezcan sobre otros y ello comporte regulaciones específicas. Para el caso de los paisajes culturales, además, al ser muy reciente o inexistente la incorporación de su protección a la legislación sectorial de patrimonio histórico o cultural, muchos posibles candidatos se han protegido ya a través de la tipología de Monumento (p.e. Salinas de Añana en Álava o Las Médulas en León), Zona Arqueológicas (p.e. Paisaje Megalítico del Río Gor en Granada), Zona Patrimonial (p.e.: Otiñar en Jaén o el Valle del Darro en Granada), Conjunto Histórico (p.e.: Frigiliana en Málaga), Sitio Histórico (p.e.: La Alpujarra Media y la Tahá, La Sierra Minera en Murcia o la Sierra de los Molinos en Ciudad Real), etc. Es posible y deseable que se reconozcan como paisajes culturales estos bienes, implementado nuevas fórmulas para su gestión.

Más allá de su protección, un avance operativo es sin duda la gestión de estos paisajes a través de instrumentos de ordenación propios de esos lugares, opción que, como en el caso murciano, empieza a plantearse como alternativa a los instrumentos de protección vigentes. Ello podría resultar más beneficioso y práctico que crear nuevas tipologías o insistir en que algunas de las existentes, como la zona patrimonial en Andalucía, están en realidad pensadas para proteger paisajes culturales (Montufo, 2017) cuando, además de que esa posibilidad ha existido previamente aplicando con igual eficacia otras figuras de protección, no incorpora aspectos fundamentales que tienen que ver con la participación social en su gestión. Los paisajes culturales no requieren una conservación integral como la de otros bienes culturales, sino que se conduzcan sus transformaciones de forma que no queden comprometidos sus valores (Silva y Fernández Salinas, 2017: 136) y los instrumentos de protección actuales presentan claras limitaciones para alcanzar este objetivo.

Como ya se ha recordado con anterioridad, en el CEP el objeto de protección, ordenación y gestión abarca la totalidad del paisaje, considerado como un elemento esencial de la calidad de vida de las poblaciones. Pues bien, para la protección, gestión y ordenación de los paisajes que trascienden la escala local y no son gestionados como paisajes culturales, es necesaria su caracterización cultural, cuya importancia radica en el papel fundamental que el patrimonio cultural desempeña en su lectura diacrónica, el reconocimiento social que puedan poseer y/o su capacidad para contribuir a mejorar su calidad en la actualidad. Una lectura del paisaje sin atender a su diacronía, conocida a través de los vestigios del pasado, o a su significación cultural y social, no permitirá conducir sus transformaciones sin comprometer su carácter.

La caracterización cultural de un paisaje se basa en el conocimiento y análisis de su patrimonio cultural, detectando sus claves relacionales más allá de la propia significación de los bienes que lo integran, es decir, definiendo su marco de coherencia territorial, patrimonial y social (Fernández Cacho et al., 2010). Para ello, desde la gestión del patrimonio cultural se ha de propiciar la generación de una base de conocimiento general a través de instrumentos específicos de protección incorporados a su normativa como son los catálogos, inventarios, censos, o registros de patrimonio cultural.

Desde el punto de vista de las cautelas previstas por la normativa vigente, son las administraciones autonómicas y municipales las que poseen las principales competencias para ejercer una protección efectiva de los bienes que integran su patrimonio cultural, siempre que estén registrados en los citados instrumentos de protección. En el caso de las cc.aa. suelen existir diferentes niveles de protección, desde el que puede otorgar la declaración como bien de interés cultural, al que supone la inclusión en otros instrumentos de menor alcance como los inventarios. Los municipios, por otra parte, ejercen también una importante labor de protección de su patrimonio a través de sus catálogos urbanísticos que incluyen, igual que en el caso anterior, diferentes niveles de protección.

Sin embargo, aunque la mayor parte de las leyes autonómicas de patrimonio histórico o cultural incluyen bajo este concepto a todos los bienes de cada territorio con interés artístico, histórico, arqueológico, etnológico, documental, bibliográfico, científico o industrial, solo algunas hacen referencia explícita a los que no están incluidos en algunos de sus instrumentos de protección y a las medidas concretas que les afectan:

La escasez de información actualizada y abierta sobre el conjunto de bienes integrantes del patrimonio cultural, protegido o no, puede provocar que algunos de ellos se obvien en el análisis paisajístico o sufran alteraciones antes incluso de que sean conocidos y/o reconocidos como tales.

Al mismo tiempo, otros organismos e instituciones producen una ingente cantidad de estudios sobre patrimonio cultural que no está sistematizada ni centralizada, con diversos fines (guías de turismo, planes urbanos y territoriales, proyectos de investigación, tesis doctorales, proyectos de obras, páginas webs, etc.). Igualmente, desde ámbitos competenciales distintos al de cultura, especialmente agricultura, medio ambiente u obras públicas, se interviene en ese patrimonio cultural n sometido a cautelas y, por lo tanto, sin el concurso reglado de las administraciones de cultura (Acosta et al., 2017; CMAT, 2006; Palenzuela et al., 2000; Precioso y Romero, 2005).

Desde el punto de vista normativo, una visión más integradora se ha plasmado en las leyes de paisaje no asociadas unívocamente al patrimonio cultural o natural, sino situada bajo el marco competencial de la ordenación del territorio: es el caso de las leyes de paisaje en Galicia, Cataluña o Comunidad Valenciana:

El paisaje reúne también otros valores culturales poco tenidos en cuenta, y que sólo pueden ser visualizados cuando la escala de su análisis trasciende al objeto individual y su entorno inmediato, como por ejemplo sus tramas territoriales, los ámbitos de especial densidad patrimonial u otros paisajes cuyo carácter se asocia a la presencia de determinados elementos patrimoniales conectados funcional, visual y/o históricamente. En el primero de los casos, se trataría de considerar dichas tramas en los instrumentos de planificación urbana y territorial de forma similar a como se consideran las tramas urbanas de los conjuntos históricos. Los cambios operados en los sistemas de asentamiento y comunicaciones pueden suponer alteraciones sustanciales del carácter de los paisajes, por lo que se hace necesario integrarlos en las evaluaciones de impacto. Por otra parte, del análisis de las densidades significativas de tipos patrimoniales en determinados paisajes también se infieren, entre otros, los aspectos distintivos de su carácter, incluidos los simbólicos, como han puesto en evidencia los realizados para los muros de piedra seca y otros bienes patrimoniales realizado para el catálogo de paisajes de las tierras de Lleida (Nogué y Sala, 2010), o de elementos inventariados en la caracterización de las distintas áreas paisajísticas incluidas en el catálogo de paisajes de Galicia. En el tercero de los casos, se puede optar por impulsar también instrumentos propios para su gestión, como puede ser la redacción de un Plan Especial, con una fuerte componente paisajística dentro de la planificación urbanística municipal, como ha sucedido con la Sierra de los Molinos en Campo de Criptana (Ciudad Real) (Mata y Galiana, 2008).

En ocasiones, también los bienes culturales que poseen la máxima protección cultural pueden no ser correctamente identificados como valores culturales del paisaje. En una reciente investigación sobre el acueducto de Segovia, por ejemplo, se señala cómo los tramos soterrados o menos visibles del acueducto en zonas alejadas de la ciudad no parecen estar presentes en los paisajes por los que discurre. La invisibilidad de este patrimonio resta valor a unos paisajes que atesoran parte de un bien del Patrimonio Mundial sin que este hecho sea suficientemente conocido por su deficiente estado de conservación y falta de señalización e interpretación (Mata y Ferrer, 2013).

En consecuencia, podría afirmarse que, desde el punto de vista de los valores culturales del paisaje, sería necesaria la sistematización y difusión de la información de todos aquellos elementos que forman parte del patrimonio cultural, estén o no protegidos, y que aportan conocimiento, calidad y legibilidad a los paisajes. El alcance de esta acción implicaría, no solo una mejora en la caracterización cultural de los paisajes a escalas tradicionalmente asociadas a la ordenación del territorio, especialmente la subregional (Fernández, 2016), sino también una gestión patrimonial mucho más cercana a la ciudadanía, con vocación de servicio público y orientada a fomentar el conocimiento del patrimonio cultural y su aprecio social.